처음에 이러한 유연성규정을 적용할 수 있는 행정부 내 계획들은 2000 년부터 시작되어 3년을 기간으로 운영할 수 있도록 정해졌는데, 현실 에 있어서 전체적으로 유연성규정을 통한 예산운영이 공공행정에서의 배제(Ausgliederungen)나 공공행정의 민영화(Privatisierungen)보다 더 유 용한 것으로 나타났다. 따라서 이러한 유연성규정을 적용하려는 행정 조직이 3배나 늘어났으며, 유연성규정이 적용되는 예산집행기관의 계 획은 점차 늘어나게 되었다. 이 때문에 유연성조항의 적용기간은 2006 년까지 일단 연장되었다가, 2006년에는 이 기간이 재연장 되었다. 아울 러 2005년에 이러한 유연성규정이 적용되는 단일조직체는 7개 연방행 정부처에서 14개 단일조직체에 이른다.
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여기에서는 크게 두 가지 점을 들 수 있다. 첫째, 연방재정부장관의 권한이며 그 중에 특히 통제에 관한 권한이다. 연방재정집행에 관하
여 연방재정부장관은 정기적인 보고를 통해 연방정부의 예산집행에 관한 전체적인 감독기관으로서의 역할을 담당한다. 이러한 행정부 내 부에서 연방재정부장관을 통한 사전통제는 감사원에 의한 사후통제보 다 예산의 효율적 운용에 더 큰 영향을 미칠 것으로 보인다. 이러한 연방재정부장관의 통제권한은 다른 한편 상대적으로 연방의회보다 연 방정부에게 주어진 예산에 관한 강력한 권한에 대해서 더욱 강한 책 임을 부담하는 의미도 있다. 단순히 권한만 가져가고 그에 대한 책임 을 지지 않는다면, 예산운용에 있어서 민주적 정당성뿐만 아니라, 결 국에는 효율성의 목적도 달성할 수 없기 때문이다.
둘째는 예산의 효율적 운용을 위한 소위 유연성조항제도이다. 1년 예산주의 원칙 때문에 장기적인 시각에서 효율적인 예산운용이 어려 운 경직성을 해결하면서, 행정부 스스로 이에 대한 효율적 예산운용 을 유도하는 것은 예산운용의 효율성 측면에서 고려해 볼 만하다. 장 기간의 사업을 위해 인정되는 계속비제도 외에 일반적인 예산의 집행 에 있어서도 효율적 운영을 시도할 의미가 있다면 고려해 볼만하다.
물론 이러한 연방재정부장관의 통제권한이나 예산의 효율적 운용을 위한 유연성조항제도 등은 정부의 집행작용(예산운용)에 대하여 의회 가 책임을 지는 의원내각제 구조에서 더욱 효율적으로 운영될 수 있 다는 국가조직법상 전제조건도 반영되어 있음을 간과할 수는 없다.
정부의 집행작용에 대하여 책임을 지지 않는 우리 대통령중심제에서 는 이러한 제도의 도입이 긍정적으로 작용할 수만은 없는 부분이다.
제 1 절 목적과 단계
제 6 장 결론: 오스트리아 재정헌법의 개혁
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오스트리아는 2000년대 계속 제기되어 온 재정부분에 관한 개혁논의 를 헌법개정을 통해 시도하고 있다. 근본적으로는 효율적인 예산운용 을 통해 건전한 국가재정을 꾀하고, 이를 통해 경제발전과 새로운 사 회복지국가모델을 실현할 수 있도록 법적인 제도를 정비하는 것이다.
오스트리아의 재정헌법 부분에 대한 개혁을 시행순서와 관련하여 크 게 두 단계로 나눌 때, 1단계는 2007년에 일부가 시작되고 2009년에 완전히 효력을 발생시키며, 2단계는 2013년부터 효력을 발생시킨다.107)
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. 예산목적의 보충
첫 번째 재정헌법개혁의 내용은 먼저 헌법 제13조와 다년간 구속력 이 있는 재정기준에 대한 보충과 새로운 예산집행에 관한 원칙을 삽 입하는 것이다. 연방과 주, 그리고 지방자치단체는 앞으로 예산집행에 있어서 기존의 전체 경제적인 균형성의 보장뿐만 아니라, 새롭게 “지 속가능한 체계화된 예산”과 “실실적인 남성과 여성의 평등”을 추구해 야 한다. 너무나 과도한 공공채무와 지속적인 공공적자는 지속가능하 도록 체계화된 예산과 맞지 않는다. 따라서 이러한 문제를 해결하도 록 헌법상 목적을 새롭게 설정한 것이다. 국가목적조항으로서 예산집 행에 있어서 실질적인 성평등을 고려하도록 한 것은 국제적으로 확립
107) 오스트리아 재정헌법개혁과 관련된 개정조문에 관해서는 BGBl I Nr.1/2008 참 조. 개정된 헌법조문과 관련하여 2009년 현재 적용되는 헌법조문은 뒤에 오스트리 아 연방헌법관련 조문에서 반영하였으나, 2013년부터 적용되는 헌법조문은 반영하 지 않았음을 밝힌다.
된 “성인지 예산(Gender Budgeting)” 개념과 부합한다. 성인지 예산의 기본개념은 행정행태와 예산정책의 효과를 특히 남성과 여성에 대한 공공자산의 분배와 지급 측면에서 분석하고, 경우에 따라서는 이에 대한 교정적인 조치를 취하도록 하는데 있다.
. 연방의회의 배타적 입법권의 확대
상대적으로 개혁적 성향이 강한 것은 헌법 제42조 제5항인데, 지금 까지는 연방재정법률과 경우에 따라서는 연방재정법률의 개정, 예산 조치들이 연방상원의 협력 없이도 성립될 수 있었다. 그런데 앞으로 는 연방재정기준법(Bundesfinanzrahmengesetz)과 “연방재정기준법과 연 방재정법의 연방예산집행에 관한 상세한 규정을 정한 연방법률”도 연 방상원의 협력 없이 성립 없이도 성립될 수 있게 되었다. 연방예산집 행에 관한 상세한 규정을 정한 연방법률은 지금까지 연방예산법(BHG) 에서 규정되었던 대상에 관한 규정들을 포함하게 된다. 이는 달리 말 하면, 지금까지는 연방상원의 협력을 얻어 개정했던 연방예산법률이, 이제는 연방상원의 협력 없이도 법률이 될 수 있다는 것을 의미한다.
특정 회계연도에만 적용되는 특별규정이 아닌, 일반적인 예산법상 규정 들은 헌법 제42조 제5항이 아니라, 헌법 제51조 제6항에 따라 지금까지 는 일반적인 연방법률처럼 연방입법자의 권한에 속한 것이었다. 일반 적인 예산규정은 기본적으로 연방재정법률로 규정할 수 있는 것이 아 니며, 만일 이를 연방재정법률로 규정했다면 위헌이었다(이전금지원칙:
Bepackungsverbot). 비록 형식적으로 예산관련 법률상 규정을 연방재정법 률로 만들 수는 없지만, 예산관련 법률을 연방의회가 연방상원의 협력 없이 제정하게 되면 예산관련규정을 연방재정법률에 포함시키는 것과 마찬가지 결과가 되어, 이전금지원칙을 무의미하게 만들 수도 있다.108)
108) Koller, Haushaltsrecht, in: Holoubek/Poctas, Handbuch des öffentlichen Wirtschaftsrechts, 2.Aufl., 2008, S.329.
제 2 절 구체적인 내용
. 연방재정기준법률(Bundesfinanzrahmengesetz)
예산수립에 있어서 앞으로는 시간적으로 다년간, 구속력이 있는 재 정계획의 도입(재정기준: Finanzrahmen) 우선한다. 이러한 재정기준은 그 형성내용이 구속력이 있고, 다년간의 계획이며, 유연할 뿐만 아니 라 명백하고 단순하게 이해할 수 있어야 하는 것이다. 이 때문에 재 정기준은 단순히 기술적인 계획이 아니라, 본질적으로 정치적인 우선 순위의 설정을 형상화하고, 구속력이 있는 방법으로 그 전체적인 틀 을 표시하여 획정하는 것이다. 이 틀 내에서만 연방예산의 수립과 예 산의 집행이 움직여야 하는 것이다.
연방재정기준법률은 예산의 지출 부분을 고정시키며, 계획의 안정성 과 유연성을 가중시킨다. 예컨대 기본적으로 완전히 지출되지 않은 금 액은 자동적으로 준비금으로 대변에 기입되며, 준비금의 목적규정이 사라지는 점에서 특히 예산운용에 있어서 유연성이 증대됨을 알 수 있다. 연방재정기준법률의 목차는 개략적으로만 구분하여, 개별적인 정치영역에 있어서 예산수립이나 집행에 있어서 초과할 수 없는 상한 선을 따라서 구성한다. 그 상한선은 다시 고정상한성(fix)과 유동상한 선(variabel)으로 구분할 수 있다. 유동상한선은 경기동향에 따라 영향 을 많이 받는 분야, 예컨대 노동시장이나 연금 분야 등에 적용된다. 재 정기준의 가장 상위 단위는 크게 다섯 분야(Rubrik)로 구분된다. 제1분 야는 안전과 권리, 제2분야는 노동 사회 건강 가족, 제3분야는 교육 연구 문화, 제4분야는 경제 하부구조 환경, 제5분야는 금전과 이 자이다. 예산의 수입부분도 예측되어 기록된다.
지금까지 구속력이 없었던 예산 프로그램들이 앞으로는 구속력을 갖 는 연방재정법률로 나온다. 이 법률에서 앞으로 4년 간 지출에 대한 상한선을 사전에 정하고, 분야별로 설정된 상한선은 기본적으로 이에 근거한 연방재정법률이나 연방재정법률의 집행에서 초과될 수 없다.
연방재정법률이 연방재정기준법에서 상정한 상한선을 초과했을 경우 에는, 연방헌법재판소(VfGH)가 판단하여 위헌을 결정할 수 있다. 그 밖에 연방재정기준의 목적, 예컨대 적자수치, 채무수치, 부과금수치 등 에 관한 내용을 설명하고 예상되는 수입과 정치적 우선과제, 연방정 부의 지출에 대한 중점 사항 등에 대한 정보를 제공하는 전략보고서 (Strategiebericht)가 연방재정기준법을 지원할 수 있다.
. 그 밖에 계획 중인 제2단계 개혁들
아직 정식으로 헌법적 효력이 나타나지 않았지만 2013년부터 효력 을 발생하게 될 규정들에서는 다음과 같은 내용들을 포함하고 있다.
예산집행의 새로운 원칙들은 효과지향성, 투명성, 효율성, 가능한 재 정상황의 신뢰성 있는 설명 등이다. 효과지향성(Wirkungsorientierung) 은 예산수립과 예산집행이 투입된 재원을 가지고 달성할 수 있는 효 과를 지향해야 한다는 것이다. 이는 정치적 목적설정과 정치적 목적 의 실제적인 변화를 지향하는 것이다. 효과지향성과 함께 적정한 목 적에 대한 평가가 있어야 한다. 투명성(Transparenz)원칙은 예산정책의 목적에 대한 인식가능성, 예산수립과 예산집행과 관련된 정보의 신속 한 공개, 보고제도 등과 관련된 것이다. 효율성(Effizienz)원칙은 예컨 대 국가에게 주어진 목적은 가능한 적은 재원수단을 가지고 달성되어 야 한다든지(최소한의 원칙: Minimalprinzip), 주어진 재원수단을 가지 고 가능한 최대한의 결과를 달성해야 한다는(최대한의 원칙: Maximal-prinzip) 의미이다. 가능한 재정상황의 신뢰성 있는 설명(möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage)원칙은 넓은 의미의 예산제도, 정산제 도, 보고제도 등의 개선에 대한 요구이다.
헌법 제51a조의 예산조치규정과 제51b조의 예산초과규정에 있어서 도 변경이 있다.
제 3 절 한국 헌법개정에 주는 시사점
지금까지는 예산견적지표에는 영향을 미치지 않고, 고려되지 않았던 준비금의 형성에 대해서도 개혁이 있을 예정이다. 준비금은 앞으로 더욱 절약되어야 하며, 연방재정법상 규정에 근거하여 사용되는 지출 액이나 목적이 정해진 초과수입이 초과지출을 위해 사용되어서는 안 된다. 또한 그러한 지출이 실제로 발생했다면 반드시 재정충당을 해 야 한다.
연방재정법률의 추가적인 초과목록이 확장될 것이며, 유럽연합과 재 정적 관계를 위하여 지출이 규정되며, 예산에서 배제된 기구들과 그 와 관련된 기구들, 자본참여 등에 대한 정보 등이 연방예산에 포함되 게 된다.
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오스트리아의 재정법제에 관한 내용과 최근의 재정헌법에 관한 개 혁을 통해서, 기본적으로 오스트리아의 재정법제의 지향점은 예산의 효율적 운용에 있다는 것을 알 수 있다. 이는 현대국가의 예산이 경 제발전과 사회복지국가실현에 중대한 영향을 미치는 그 기능을 인식 하면서도, 다른 한편 점점 규모가 확대되는 예산을 효율적으로 운용 하지 않을 때 오히려 방만한 예산운용은 경제발전도 사회복지국가실 현도 이룰 수 없다는 인식에 기초한 것으로 보인다. 경제발전과 사회 복지국가실현을 지향하는 우리나라의 경우에도 이러한 오스트리아의 인식은 동일하게 인정될 수 있기 때문에, 예산운영의 효율성을 지향 하는 기본적인 방향은 바람직한 것이다.
문제는 이러한 예산의 효율적 운영을 누가 책임질 것인가 하는 점 이다. 오스트리아의 경우 헌법개정을 통해서 입법적인 측면에서는 연 방의회의 배타적 입법권한의 범위를 넓힘으로써 예산관련 법규범제정 에 연방상원과의 협력부담으로부터 벗어났다. 또한 이러한 예산관련