헌법 제51조 제6항은 통일된 원칙에 따라 예산집행에 관한 상세한 규정을 연방법률에 의해 정하도록 규정하고 있으며, 연방예산법은 수 입과 지출재정업무를 규율하고 있다(제37조 내지 제54조). 질적인 또 는 양적인 예산초과와 관련해서는 헌법 제51b조와 연방예산법 제41조 에 규정되어 있으며, 예산집행에 있어서는 헌법 제51a조와 연방예산법 규정에 따라 연방재정부가 중요한 지위를 점하고 있다.
2. 예산의 특수성
연방재정법률 내지 경우에 따라서는 변형된 형태의 법률(예컨대 예 산초과법률)이나 예산조치규정들이 예산집행기관(연방예산법 제4조)의 연방예산 집행(연방예산법 제37조)에 대한 구속력 있는 법적 근거가 된다. 이러한 종류의 구속력은 지출재정업무와 관련된 것이며, 다음의 세 가지 형태로 나타난다. 첫째, 특정 목적을 위해 승인된 재원은 그 목적만을 위해 지출될 수 있다(질적 특수성원칙: qualitative Spezialität).
둘째, 일단 승인된 재원은 초과될 수 없다(양적 특수성원칙:
quanti-vtative Spezialität). 셋째, 승인된 재정은 오직 각각의 예산법률상 권한 의 효력기간동안만 집행될 수 있다(시간적 특수성원칙: zeitliche Spe-zialität).
헌법 제51b조는 이러한 질적 특수성원칙과 양적 특수성원칙에 대한 예외를 상정(연방예산법 제41조의 ‘예산초과’)하고 있다. 그 외에도 연 방재정부장관은 연방정부의 동의를 얻어 지출제한조치(Ausgabenbin-dungen)를 내릴 수 있으며, 이를 통해 법률로 확정된 지출권한을 제한 할 수도 있다(헌법 제51a조 제2항 제2호, 연방예산법 제42조).
시간적 특수성원칙의 유일한 예외는 연방예산법 제52조에서 규정하 고 있는 특정한 경우로서, 이때 지출은 기존 회계연도의 예산견적지표 부담으로 차기 회계연도에도 인정되거나(연방예산법 제52조 제2항 ‘사 후기간’), 과거 회계연도의 지출이 장래 회계연도의 사전견적지표에 영향을 미쳐 지급될 수도 있다(제52조 제5항 ‘사전기간’). 그러나 예산 준비금을(연방예산법 제53조) 규정한 것은 시간적 특수성원칙에 위배 되는 것이다. 뿐만 아니라 헌법 제51a조 제2항 제1호 규정에 따라 연 방재정부장관이 연방재정법률에 규정된 경기조정계획안을 적용하는 것 도 예산의 시간적 특수성을 위반하는 것이다.
3. 수입업무와 지출업무의 집행
헌법 제51a조 제1항은 예산집행에 있어서 연방재정부에게 지배적인 지위를 부여하고 있다. 연방재정부는 먼저 일정한 시점에 처리해야 할 의무이행에 요구되는 지출을 하고, 그 다음으로 그 밖에 예정된 지 출들이 각각 효율성, 경제성, 합목적성 등을 고려하여 행해지도록 관 리해야 한다. 예산집행에 관한 상세한 규정은 연방예산법률에 규정되 어 있다.
연방재정법률의 효력이 발생하면 연방재정부장관은 금전지급을 준 비해야 한다(연방예산법 제40조). 이는 다른 잠정조치처럼 예산법상 근
제 6 절 연방의 재정업무
거가 효력을 발생하는 경우에도 마찬가지이다. 개별적인 예산집행은 명령기관이 할 수 있으며(연방예산법 제5조 제2항), 이때 명령기관들 은 기관규정에 따라 특정한 재정법상 지표의 정산을 위하여 지불명령 이나 수령명령을 발할 수 있는 권한을 갖는다. 아울러 재정업무의 정 산에 관한 사무는 회계경리부(Buchhaltungsagentur)의 방식에 따른다(연 방예산법 제6조35)).
예산주도기관(연방예산법 제5조 제1항, 기본적으로 연방장관)은 각 각 다음 달의 월별사전지표를 작성하고 연방재정부장관에게 전달해야 한다(연방예산법 제5제5). 연방재정부장관은 이를 수입의 상황 및 전 체적인 경제적 목표달성과 함께 고려하여(연방예산법 제2조 제1항) 지 출최고한도액을 정해야 한다. 개별적 - 특히장관규모 - 계획들의 준비 와 집행을 위해서는 연방예산법 제43조 이하의 구체적인 조항들이 한 다. 사전견적기준의 경제성 통제(예컨대 기준조정(Posten왡산법 leich))부 장관해서는 연방예산법 제48조 이하의 규정들이 마련되어 있다.
4. 예산초과
회계연도 중에 지출의 집행이 연방재정법률에서 예정한 종류에 해 당하지 않거나 법률에서 정한 사전견적지표 액수를 초과한 경우를 예 산초과(Budgetüberschreitung)라 부른다. 전자를 예상외(außerplanmäßig) 예 산초과라고 한다면, 후자를 예상초과(überplanmäßig) 예산초과라 할 수 있다(헌법 제51b조). 일반적으로 예산초과는 연방법률상 수권(예산초 과법률: 연방재정법률개정안)이 있어야 한다.
35) 연방예산법 제6조 (1) 제5조 제2항 제1호, 제4호, 제6호 및 제7호의 명령기관은 제7조 제1항 및 제4항에 따른 회계장부 정리 사무에 있어서 회계장부정리를 담당 한다. 이 때 제4조 제6a항은 영향을 미치지 않는다. (2) 회계경리부는 자신의 사무 를 이행하는데 있어서 각각의 관할 명령기관의 명령에 기속되며, 이를 위하여 상급 명령기관과 직접 교류한다. (3) 연방재정부장관은 감사원의 동의를 얻어 명령을 통 해 상세한 규정을 제정할 수 있다.
예산초과법률은 회계연도 중에 연방의회가 연방상원의 동의 없이 (헌법 제42조 제5항) 의결할 수 있는 것이며, 예산초과법률은 내용상 각 연방재정법률의 개정법률을 의미한다. 헌법 제51b조 제2항 내지 제 6항은 예상외 또는 예상초과 예산초과의 경우에 특별한 예산초과법률 없이도 인정될 수 있는(연방예산법 제41조) 여러 가지 경우를 상정하 고 있다. 그러나 지출초과(Ausgabenüberschreitungen)의 경우는 항상 재 정긴축(Einsprarungen)이나 초과수입(Mehreinnahmen)을 통해서 충족될 것이 보장될 때에만 승인된다는 점을 유의해야 한다(헌법 제51b조 제 5항).
1) 예상외 예산초과
원칙적으로 예상외 예산초과는 반드시 예산초과법률에 근거를 두어 야 하는데, 이에 대한 예외적인 두 경우가 있다. 첫째는 지체의 위험 (Gefahr im Verzug)이 있는 경우이며, 둘째는 국가방위(Verteidigungsfall) 의 경우이다.
지체의 위험이 있는 경우에는 예상 밖의 불가피한 지출을 연방재정 법률상 예정된 총지출액의 1/1000까지만 설정할 수 있다(헌법 제51b조 제2항 제1호). 또한 연방정부는 명령을 통해서 이러한 지출의 급부를 위임할 수 있다. 이 때 명령은 연방의회의 관할 위원회의 동의를 얻 어(헌법 제51c조) 발할 수 있으며, 관할 위원회가 2주 이내에 결정을 내리지 않는다면 동의한 것으로 이해한다(헌법 제51b조 제2항 2문).
국가방위의 경우에는 불가피한 예상외 지출을 연방재정법률에 예정 된 총지출액의 1/10까지 설정할 수 있다(헌법 제51b조 제6항). 국가방 위의 경우란 오스트리아가 외국으로부터 군사적 공격을 받은 경우를 의미하는데, 이때의 지출은 연방의회의 관할 위원회의 동의를 얻어(헌 법 제51c조) 발해진 연방정부의 명령에 근거해서만 지급될 수 있다.
만일 이러한 초과지출이 긴축재정이나 초과수입 등을 통하여 보충될
제 6 절 연방의 재정업무
것이 확실하지 않다면, 연방재정부장관은 연방정부의 명령을 근거로 재정채무의 도입과 변경을 통해 필요한 재정충당을 해결하도록 권한 을 위임 받을 수 있다.
2) 예상초과 예산초과
원칙적으로 예상초과 예산초과도 예산초과법률에 근거를 두어야 하 지만 다음의 네 가지 예외적인 경우가 있다.
첫째는 지체의 위험이 있는 경우로서, 연방정부의 법규명령에 근거 하고 관련 상임위원회의 동의를 얻어(헌법 제51c조) 예상 밖의 불가피 한 지출을 연방재정법률상 예정된 총 지출액의 2/1000까지 설정할 수 있다(헌법 제51b조 제2항 제2호).
둘째는 헌법이 직접 연방재정부에 수권한 경우로서, 연방재정부의 동의를 요하는 경우이다. 예컨대 법률상 지출의무가 있으나 추가지출 이 된 경우, 연방재정법률이 효력을 발생할 당시 이미 기존의 지출의 무가 있거나 이와 직접 관련된 초과급부 내지 초과수입 때문에 재정 채무가 필요하게 된 경우 등이 여기에 속한다(헌법 제51b조 제3항).
셋째는 연방재정법률에서 연방재정부에 수권한 경우로서, 연방재정 부는 연방재정법률에 근거하여 제3항에 규정된 경우와 다른 때에도 예상초과 지출에 동의할 수 있다(헌법 제51b조 제4항). 예컨대 연방예 산안의 지출목록을 크게 변경시키지는 않지만, 급박하게 지출의 재편 성이 필요할 때, 또는 회계연도 중에 전체경제발전 상황에 근본적인 변화가 발생하여 추가지출이 필요할 때, 그 밖의 경미한 추가지출이 필요한 때 등이 그 경우이다. 다만 연방재정부장관의 수권은 객관적 인 요건과 연결되어, 허용되는 지출초과의 한도는 숫자상으로 확정되 거나 측정할 수 있어야 한다.
넷째는 국가방위의 경우로서, 이 경우는 예상외 예산초과와 동일하다.
5. 경기조정제도
1) 발생요건
헌법 제51a조 제2항은 연방재정부에게 특수한 경기상황을 고려하여 조치할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 여기서는 연방지출의 증가나 회피가능성이 문제시되는데, 제51a조 제2항에 규정된 조치를 취할 수 있는 전제조건은 회계연도 중에 경제상황이 연방예산안을 수립할 당 시의 예상과 서로 다르게 전개되고 있어야 한다는 것이다.
헌법 제51a조 제2항의 “수입과 지출의 변화가 요구”된다거나 회계 연도 진행 중에 “전체 경제발전에 있어서 근본적인 변화”라고 하는 명확하지 못한 요건들은 현재 연방예산법 제2조 제3항을 통해 보다 구체화되었다. 이 조항들에 따르면 경기조정조치는 회계연도 진행 중 에 “전체적인 경제발전에 있어서 본질적인 변화”나 연방재정법률안의 제정 시 근거가 된 상황(제34조 제3항)과 다른 “수입과 지출의 본질적 인 변화”가 나타날 때, 지체 없이 적용된다. 이 조치를 통해 특히 실 현시키고자하는 것은 “전체적인 경제적 균형”인데, 이는 높은 고용상 태와 충분히 안정된 화폐가치 및 경제성장 가능성의 보장과 대외 경 제적 균형의 유지 간에 균형적 관계를 유지하는 것을 의미한다.
2) 경기조정조치의 시행
제51a조 제2항(연방예산법 제2조 제3항)에서 규정한 전제조건이 충 족되면, 연방재정부는 연방재정법률에 규정된 경기조정계획을 전부 또는 일부 시행하거나(헌법 제51a조 제2항 제1호), 연방정부의 동의를 얻어 잠정적인 또는 최종적인 지출제한처분을 내릴 수 있다(헌법 제 51a조 제2항 제2호).
연방예산법 제2조 제3항에 의하면 연방재정부장관은 앞에서 언급한 요건들이 충족되면 지체 없이 필요한 과세조치들을 취해야 하며, 실
제 6 절 연방의 재정업무
행에 옮겨야 한다. 이는 연방재정부장관의 재량사항이 아니다.
연방의회는 연방재정법률과 동시에 경기조정예비안(Konjunkturausgleich-voranschlag)을 의결하고 - 연방재정부장관이 조치를 취하도록 - 구속 력 있는 재정업무상 법적 근거를 둘 수 있다. 경기조정예비안은 추가 적인 연방재원의 투입과 지출준비금을 예비하도록 규정할 수 있다(연 방예산법 제29조36)). 경기조정예비안은 직접 연방헌법에 직접 근거하 지 않고, 각각 매년 연방재정법률이 일정한 요건을 규정한 경우, 그에 따라서만 적용될 수 있는 것이다. 이는 연방재정부장관의 배타적인 권한이라고 할 수 있다. 그러나 실제에 있어서는 2001년 연방재정법 률 이후에 이러한 규정은 설정되지 않고 있다.
지출제한조치(Ausgabenbindungen)는 잠정적으로 최고 6개월 이내의 기간으로 또는 최종적으로 회계연도 나머지 기간까지 내려질 수 있다 (연방예산법 제42조37)). 이때 만기가 도래한 연방의 의무이행에 영향
36) 연방예산법 제29조 (1) 연방재정법률안에는 제2조 제3항에 언급된 상황에서 추가 적인 연방재원의 투입을 규정하고, 그 목적에 상응하도록 형성되며, 그 구성은 연 방예산안에 맞도록 규정된 경기조정예비안(Konjunkturausgleich-Voranschlag)을 추가 할 수 있다. (2) 경기조정예비안에는 예정된 초과지출을 충당할 수 있는 초과수입 을 포함시킬 수 있다. (3) 경기조장예비안에는 그 밖에도 제2조 제3항에 언급된 상 황이 발생하였으나, 전체 경제적인 수요의 규모가 거시경제의 급부능력을 초과할 정도도도위험한 경우에는, 어떤 예산안의 지출들이 연기될 수 있는지에 대한 조항 들도 규정할 수 있다. (4) 연방재정부장관가할는 연방재정법률에서 규정충당할 는 요건에 따라비안에1항과 제3항에 언급된 경기조정조치들을 전부 또는 일부 적용할 수 있는 권한이 부여된다(헌법 제51a조 제2항 제1호). (5) 연방재정부장관은 연방재 정법률의 사전자문을 담당하는 연방의회의 관할 위원회에 매분기별로 제4항에 따 라 취한 조치들을 보고해야 한다.
37) 연방예산법 제42조 (1) 연방재정부장관은 연방정부의 동의를 얻어 제2조 제3항에 규정된 요건에 따라 최고 6개월 이내의 잠정적인 지출제한(Ausgabenbindung)조치를 시행할 수 있으며, 이를 통해 만기가 도래한 연방의 급부이행이 침해되지 않아야 한다(헌법 제51a조 제2항 제2호). 관할 예산집행기관은 특수한 상황이 인정되는 개 별적인 경우에 연방재정부장관의 동의를 얻어 그러한 지출제한조치를 전부 또는 일부 자신의 담당 영역 상 다른 지출지표에 적용할 수 있다. (2) 제2조 제3항에 따 라 제한조치를 취했던 발생요건이 당해 회계연도 종료 시까지 계속 유지될 것이 예상되면, 연방재정부장관은 연방정부의 동의를 얻어 최종적인 지출제한조치를 취 할 수 있으며(제51a조 제2항 제2호), 이 때 제1항에 규정된 제한의 예외와 제한의
을 미쳐서는 안 된다. 이러한 지출제한조치는 연방재정법률상 지출목 록을 처분할 수 있도록 권한을 위임받은 예산집행기관이 잠정적으로 또는 최종적으로 전부 또는 일부를 자신의 담당영역의 다른 지표에 적용함으로써 소멸될 수 있다. 지출제한조치는 직접 연방헌법에 근거 하지만, 연방재정부장관은 이를 취할 때 연방정부의 동의를 필요로 한다는 점에 주의해야 한다. 물론 이와 상관없이 연방재정법률은 독 자적으로 - 헌법 제51a조 제2항 제2호를 근거로 하면 의문이 있지만 - 연방정부의 동의를 요하지 않고, 지출제한조치를 취할 수 있도록 연 방재정부장관에게 권한을 위임하는 규정을 둘 수 있다. 실제로 2006 년 연방재정법률 제14조가 그러한 권한을 규정하고 있다. 연방재정부 는 연방의회의 관련 위원회에 분기별로 경기조정조치에 대해서 보고 한다(헌법 제51c조 제2항).
. 국채와 국유재산관련 재정업무
1. 연방의 채무
헌법 제42조 제5항은 연방이 책임을 인수하거나 변경할 때 또는 재 정채무를 도입하거나 변경할 때에는 연방특별법을 따르도록 요구하고 있다. 연방의 책임인수는 연방재정부장관만이 배타적으로 그 권한을 가지며(연방예산법 제66조 제1항), 책임인수에 대해서는 특별한 연방 법률상의 권한(연방재정법률이나 그 밖의 특별 연방법률)이 요구된다.
체결해야 하는 책임조약의 내용은 예컨대 연방의 통제권한, 보상(Ent-gelt), 상환청구권, 외환시세에 관한 연방예산법상 특별 규정이 있다(연 방예산법 제66조 제2항, 제3항).
적용에 관한 규정들을 적용할 수 있다. (3) 연방재정부장관은 연방재정법률의 사전 심의를 담당하는 연방의회 관할위원회에 제1항과 제2항에 따라 내린 처분들에 대 하여 매분기별로 보고해야 한다.
제 6 절 연방의 재정업무
헌법 제51조 제6항은 ‘재정채무’(Finanzschulden)의 개념을 규정하고 있다. 헌법상 재정채무란, “동일한 회계연도에 상환되지 못하는 재원 확보 또는 장기간 재정지원으로 말미암는 채무”를 의미한다(헌법 제 51조 제6항, 연방예산법 제65조). 재정채무가 아닌 모든 금전상의 채 무는 행정채무(Verwaltungsschulden)에 속한다. 이 조항들은 그동안 중 요하고도 오랫동안 논란이 된 행정채무와 재정채무 간의 개념상 문제 를 해결했다. 이러한 구별의 의미는 특히 재정채무를 인수할 때에 특 별한 연방법률상 근거가 필요한지의 여부에 달려 있다(헌법 제121조 제3항).
연방재정부장관은 매 회계연도 종료 후, 1개월 내에 책임, 재정채무, 통화교환조약 등에 관한 재정업무를 연방의회의 관할 위원회(예산위 원회)에 보고해야 한다(연방예산법 제65조 제5항, 제66조 제4항).
2. 연방의 재산관리업무
헌법 제42조 제5항은 ‘연방재산에 대한 처분’도 연방특별법에 근거 하도록 요구한다. 연방재산의 처분방식에 관한 상세한 규정은 헌법 제51조 제6항에 따라 연방법률로 규정하고 있으며, 이에 관하여 연방 예산법 제61조 이하에서 상세하게 규정하고 있다. 개별적으로는 공물 (Sachen)의 획득과 행정(연방예산법 제55조 이하), 지분권의 획득과 사 법상 권리주체에 대한 연방지출의 이양(연방예산법 제59조), 지원업무 (연방예산법 제60조의 지불유예(Stundungen), 분할승인(Ratenbewilligun-gen), 포기), 동산과 부동산의 보유상황(연방예산법 제63조, 제64조) 등 에 관한 상세한 규정들을 두고 있다. 이러한 규정들은 연방의 사경제 활동을 결정하고 있다(헌법 제18조 제1항).