(1) 예상외 예상초과 지출: 헌법 제51b조, 연방예산법 제41조 원칙적으로 예상외 예상초과 지출은 (연방재정법률을 통해 직접 규 정하든지 아니면 예산초과법을 통해 규정하든지) 연방재정법상의 승 인이 있어야만 가능하다. 헌법 제51b조 제3항에 의하여 연방재정부장 관은 법률상의 의무, 기존의 재정채무, 연방재정법률의 효력발생 시 이미 존재하는 그 밖의 채무 또는 이러한 채무들과 직접 관련된 추가 급부나 추가수입이 필요한 경우에 추가지출(Mehrausgaben)을 승인할 수 있다.
헌법 제51b조 제4항에 따라 연방재정부장관은 이러한 경우 외의 예 상초과 지출에 대해서는 연방재정법률상 권한이 있고, 일정한 요건이 성립될 때, 즉 초과지출이 객관적 요건을 바탕으로 수치상 특정되거 나 예상할 수 있는 것일 때, 추가지출에 대하여 동의할 수 있다. 위험 이 지체된 경우와 국가방위의 경우에 대해서는 특별규정이 있다.
(2) 지출제한(Ausgabebindung): 헌법 제51a조 제2항 제2호, 연방예산법 제42조
연방예산법 제2조 제3항에 규정된 전체적인 경제발전과 관련하여 본 질적인 변화나 연방재정법률안 제정 시 근거가 되었던 상황과 달리 수입과 지출에 본질적인 변화가 발생했을 경우에, 연방재정부장관은 연방정부의 동의를 얻어 일정한 또는 상당한 기간 동안 법적으로 확 정된 지출액의 제한을 명할 수 있다. 이러한 지출제한처분을 예산집행 기관이 다른 영역의 지출목록에 적용시키고자 할 때에는 연방재정부
제 5 장 연방예산법의 운영
장관의 동의가 있어야 한다.
(3) 예산준비금(Haushaltsrücklagen): 연방예산법 제53조
연방재정부장관은 차기 회계연도 사용을 위하여 연방예산법 제53조 에 열거된 요건 하에서, 경기조정조치를 위해 청구되지 않은 지출목 록의 일부분을 지급함으로써 독립적인 준비금 구성을 마련할 수 있 다. 반대로 연방재정부장관은 목적에 기속되는 재정업무와 조정준비 금을 통한 전체예산의 조절을 이루는 데 있어서 준비금을 도입할 의 무가 있다. 물론, 실제로는 연방재정부장관이 연방예산법상의 수권을 통해서만 동의할 수 있도록 규정되기도 한다.
2. 계획, 사전재정부담, 사전권한, 이행통제
1) 원 칙
예산계획의 수립, 집행, 이행에 대한 심사 등은 절약성, 경제성, 합 목적성 등의 원칙을 준수하며 이루어져야 한다. 이때 전체 경제적인 균형성의 필요와 연방, 주, 지방자치단체의 재정경제의 연대성이 고려 되어야 하며, 앞으로의 연방재정과 전체 경제적인 상황의 발전을 고 려함으로써 계획의 실행으로부터 발생될 것으로 예상되는 지출로 인 해 요구되는 재정충당은 보장될 수 있어야 한다. 그 밖에도 예산집행 기관은 법적 구속력을 갖는 연방의 채무를 발생시킬 수 있도록, 계획 을 실행하기 이전에 연방예산법 제43조 내지 제45조에 따라 연방재정 부장관의 동의를 얻어야 한다.
2) 개별적 계획
개별적인 계획은 경제적, 법적 또는 재정적 측면에 있어서 통일적인 진행과정을 대상으로 하며, 연방의 채무 또는 채권을 형성하고, 연방 의 행정사무를 이행하는 데 있어서 요구되는 계획을 의미한다(연방예
산법 제23조 제1항).
3) 사전재정부담과 사전권한
사전재정부담(Vorbelastung)은 계획의 실행과 관련된 법적인 구속력 이 있는 채무의 인수를 통해서 성립되는 것으로서 변제기 도래에 따 른 이행이 여러 회계연도에 걸쳐서 또는 최소한 다음 회계연도까지 야 기되는 연방의 지출을 의미한다. 다시 말해 장기간의 채무이행을 통 해 차기 회계연도까지 발생되는 예산에 대한 부담인 것이다(연방예산 법 제45조 제1항). 사전권한(Vorberechtigung)은 계획의 실행과 관련된 채무의 획득, 특히 수입부분에 대한 지원을 통해 성립되는 것이다(연 방예산법 제46조 제1항).
예산관련 헌법규정(특히 헌법 제51조 제3항)에 따르면 사전재정부담 과 사전권한은 예산계획안의 대상이 아니다. 왜냐하면 예산계획은 단 지 수입과 지출에 관한 것과 관련된 것이기 때문이다. 장래 회계연도 의 예산집행 시, 예산정책상 본질적으로 법 이전의 의미를 갖는 이러 한 제도 때문에 연방예산법률에는 무엇보다 사전재정부담의 성립에 대하여 상당히 엄격한 동의규정을 두고 있다.
그러나 다른 한편 행정간소화 측면에서 본다면, 개별적인 예산항목 들에 있어서 사전재정부담의 총액이 당해 회계연도의 항목별 액수에 대하여 시설(Anlagen)의 경우 200/100, 비용(Aufwendungen)의 경우 100/
100, 지원(Förderungen)의 경우 50/100을 넘지 않는 경우에는 연방재정 부장관의 동의가 있는 것으로 인정된다(연방예산법 제45조 제3항).
즉 행정이 계획에 따른 결과로서 당해 회계연도를 넘어서 장기간 부담을 주는 (예컨대 투자계획, 연구계획 등에 의해) 채무를 인수하면, 예산법률제정자는 장래 회계연도에 구속을 받게 되고, 행정으로부터 야기된 채무에 관한 모든 것은 매년 예산에 고려되어야 한다. 이로써 연방의회는 예산승인에 있어서 행정의 결정에 구속되고, 최종적으로
제 5 장 연방예산법의 운영
는 연방의회의 주관적 예산권한을 빼앗겨 그저 명목적인 것으로 전락 하게 되는 효과를 나타낼 것이다.
이 때문에 입법자는 연방예산법을 통해 의회의 예산고권 측면에서 뿐만 아니라 행정의 장기적인 계획의 필요성에 대해서도 고려한 아주 객관적인 해결책을 제시하고 있다. 먼저 연방예산법 제45조는 연방의 회의 정보필요성과 통제필요성에 대해서 상당히 적절한 규율들을 두 고 있으며, 한편으로는 연방재정부장관에게 장기채무의 도입과 관련 된 권한을 부여하고, 특정된 사전재정부담의 한계를 초과하는 경우에 는 연방재정부장관에게 연방재정법률의 심의를 담당하는 위원회에 분 기별로 보고하도록 의무를 부과하고 있다.
3. 연방의 참여와 연방의 사무이전을 통한 소득
완전성과 통일성 원칙에 따라 연방의 전체 수입과 지출은 비록 총계 원칙에 따르지만, 하나의 연방예산에 모두 포함되어야 한다(헌법 제51 조 제3항 및 연방예산법 제16조). 실제에 있어서는 연방예산법률의 효 력발생 시까지 점점 소위 예산외 재정(außerbudgetäre Finanzierungen)을 사용하고 있다. 국가는 사법상 법인을 만들어 특정 공공사무들을 연방 예산 외에 ‘예산으로부터 도피’(Flucht aus dem Budget)라는 용어로 표 현될 수 있는 이러한 재정방식(예컨대 리스나 특별재정회사 등)으로 수행하고 있으며, 나아가 예산외 특별예산을 만들어 내고 있는 것이다.
연방예산법 제59조는 어떤 조건 하에서 민영회사나 조합에 대한 지 분권(참여권)의 소득이 획득될 수 있으며, 또한 연방의 사무와 계획을 사법상 권리주체에게 이양하는 것은 어떻게 가능한지에 대해 규정하 고 있다. 연방예산법 제59조 제1항 제4호에 언급된 동의규정은 연방 재정부장관의 형식적 동의권한을 넘어선다. 동의규정은 연방재정부장 관에게 계획하고 있는 지분권을 통한 소득이나 연방사무의 위임이 연 방예산법 제59조에 구체적으로 규정된 내용적 전제조건들에 충족되고
있는지를 심사해야하는 의무까지 부과하고 있다. 연방예산법 제59조 제1항에 따르면 지분권을 통한 소득이나 연방사무의 이양에는 다음과 같은 조건들이 요구된다.99)
- 연방예산법 제2조에 규정된 목적들과 일치하는 중대한 국민경제 적 관심사와 관련
- 특정한 액수까지의 연방의 채무지불의 한계가 인정되고
- 해당 회사의 감독기관에 대한 적절한 영향력을 행사할 수 있으며 - 해당 회사를 통한 급부의 위탁을 위하여 현행 연방법률규정이 의
미에 맞게 적용
연방의 사무를 私法上 권리주체에게 이양하는 것은 연방의 부담에 있어서 4백만 유로를 넘길 경우에도 앞서 언급된 전제조건들에 따라 야 한다(연방예산법 제59조 제5항).
4. 연방재산과 연방채무에 관한 업무
예산집행의 사무에는 연방재산과 연방채무에 관한 업무도 포함된다 (연방예산법 제1조 제2항 제4호). 연방재정사무의 영역에 관해서는 연
99) 연방예산법 제59조: (1) 연방을 위하여 예산집행기관이 私法上 회사와 조합에 참 여(지분권)하여 소득을 얻는 것은, 1. 제2조 제1항에 언급된 목적들과 부합하는 방 식으로 중요한 국민경제적 관심사를 더 잘 달성할 수 있음을 기약할 수 있고, 2.
그러한 참여를 통해서 연방에게 발생한 채무지불의 특정 액수가 제한되고, 3. 연방 이 해당 회사나 조합의 감독기관에 적절한 영향력을 행사하여, 연방의 권유로 선발 되거나 파견된 이 감독기관의 구성원이 활동함에 있어서 특히 연방의 이익을 고려 하고, 4. 그에 대한 연방재정부장관의 동의가 있어야 한다. (2) 연방이 제1항에서 언급된 방식으로 참여하여 소득을 얻을 때에는, 해당 회사나 조합을 통한 급부의 위탁에 연방행정에 적용되는 법규정이 의미에 맞게 적용되도록 해야 한다. (3) 제1 항에 언급된 종류의 참여를 통한 소득은 다음과 같은 경우에는 연방법률상 권한위 임이 필요하다. 1. 개별적으로 참여를 통한 소득을 위한 지출이 연방재정법률에 규 정된 전체지출총액의 5/1000 또는 2. 그러한 참여의 한도가 언급된 회사의 경우에 는 발생한 설립자본의 절반을, 영리조합이나 경제조합인 경우에는 지분권 총액의 절반을 처음으로 넘을 때.
제 5 장 연방예산법의 운영
방예산법률 제6장(제55조 내지 제66조)에서 구체적으로 규정되어 있 다. 이 장에서 규정하고 있는 재정업무(재정채무의 도입과 전환, 연방 책임의 인수와 전환, 연방재산에 대한 처분)의 대부분과 관련하여 개 별적인 재정업무를 해결할 때에는 특별한 법적 권한을 필요로 한다.
이 법적 권한은 헌법 제42조 제5항에 따라 연방상원의 협력 없이 오 직 연방의회의 법률의결로서만 부여될 수 있다. 또한 이러한 법적 권 한은 개별적인 사례별로 또는 헌법 제18조 제1항에 따른 구별을 고려 하여, 일반적으로 특별한 연방법률을 통해서 또는 - 보통의 경우처럼 - 매년 제정되는 연방재정법률을 통해서 부여되어야 한다. 1986년에 규 정된 연방장관법(Bundesministeriengesetz: BMG)의 관할규정을 감안할 때, 그러한 재정사무 또는 그와 관련된 협력에 대한 해결은 연방재정부장 관에게 유보된다.
연방예산법 제61조 내지 제64조는 예산집행 시 연방예산의 구성부 분에 대한 처분의 일반적인 형식을 규율하고 있다. 이 규정들은 연방 재산에 관한 재정업무 해결에 관한 일반규정이지만, 헌법 제42조 제5 항에 따라 그러한 종류의 처분을 실시하는 것과 관련된 구체적인 권 한위임은 연방의회의 의결에 유보되어 있다. 이때의 처분은 물건의 소 유자에게 인정되는 권리나 지원 및 모든 처분가능성을 포함하며, 연 방의회는 매년 연방재정법률 또는 특별한 연방법률의 제정을 통해서 이러한 의결을 행사할 수 있다. 여기서 연방의회는 일반적으로 특정한 처분의 행사를 연방장관법에 따라 관할권한을 갖는 연방재정부장관에 게 위임한다. 또한 연방재정부장관은 - 원칙적으로 매년 연방재정법률 의 집행규정을 통해서 - 자신에게 부여된 처분권한을 일정한 한계 내 에서 여타의 물적 관할권을 갖는 다른 장관에게 위임한다. 물론 연방 의회는 여전히 권한위임규정의 범위 내에서 이러한 처분권한의 행사 에 관한 보고를 연방재정부장관에게 요청할 수 있다.
연방재정법률은 어떤 조건 하에서 연방재정부장관이 연방의 동산과 부동산에 대하여 처분권을 행사할 수 있는지에 대한 그 요건들을 보 다 구체적으로 규정하고 있다. 또한 이러한 처분권한 행사의 한계에 대해서도 동일하게 규정하고 있다. 예컨대 2006년 연방재정법률에는 동산의 경우 2천만 유로까지, 부동산의 경우 4천만 유로까지 처분할 수 있도록 규정되어 있다.
그 밖에도 연방예산법은 연방재정부장관에게 매년 당해 회계연도에 내려진 처분에 대해서 회계연도 종료 후, 1개월 내에 연방예산법률의 심의를 담당하는 연방의회 위원회에게 전체적인 보고서를 제출해야 한다. 이 보고에는 양도(매매이든 교환이든)나 건축권, 담보물권, 지역 권 또는 다른 물권을 통한 부담, 또는 연방재산의 개별적인 구성부분 에 대한 보상에 대한 청구의 포기 등을 통해 연방재정법률이 규정하 고 있는 한계를 넘은 내용들이 포함된다.
5. 재정채무
재정채무는 금전에 대한 처분권한을 부여할 목적으로 연방에게 인 수 된 모든 연방의 금전채무들로 규정된다. 단, 동일 회계연도에 변제 되는 국고강화(Kassenstärker)는 연방의 재정채무에 포함되지 않는다.
연방예산법 제65조 및 헌법 제51조 제6항에 따라 신용(Kreditopera-tionen)을 통한 재정채무의 차입은 연방재정부장관에게만 그 권한이 부 여되어 있다. 다른 연방행정기관에게는 신용차입 등을 다루거나 집행 할 수 있는 권한이 인정되지 않는다. 특히 연방예산법 제65조 제3항에 는100) 재정채무의 특별한 형식이 규정되어 있다. 이는 진행 중에 있는
100) 제63조: (3) 뿐만 아니라 다음과 같은 법률행위로 말미암은 연방의 금전채무도 재정채무로 본다. 1. 제3자가 변제기가 도래함에 따라 연방의 지출급부를 인수하거 나 연방이 제3자에게 연방을 통한 지출이 지급되어야 하는 회계연도의 종료 이후 에 지급하도록 하는 경우 또는 2. 제2항에 언급된 목적에 직접 관련되지는 않지만, 연방의 반대급부의 변제기가 급부의 수인 이후 10년 이상인 날로 확정되거나 연기