1) 징수권의 국가이전
최근 「수자원장기종합계획 제3차 수정계획」에서 하천수 사용료 징수권(징수업무)을 국가 로 이전하고 징수된 사용료는 교부금 형태로 지자체에 배분한다는 계획을 발표함에 따라 다양한 문제점이 예상된다.
그간 지자체에서 하천수 사용료를 임의로 면제30)하거나 징수업무가 원활하지 못했던 탓 에 3차 수정계획에는 하천수 사용료의 정상징수를 위해 국가가 직접 사용료를 징수·관리 하며, 징수된 하천수 사용료를 가칭 하천기금으로 설치하여 교부금 형태로 하천관리비용 을 배분하겠다는 것이 핵심적인 내용이다.
그러나 징수권이 국가로 이전될 경우 지자체가 수행하는 하천관리행정에는 부담으로 작 용할 가능성이 있다. 하천관리에 있어서 가장 중요한 사항은 지역실정에 맞는 적정한 관 리에 있으며 장래를 예측하고 이에 대비할 수 있는 적절한 대응책을 마련하는 것이 핵심 이다. 그러나 하천관리비용의 배분(교부금) 방식은 다양한 요인에 의해 배분 금액이 결정
30)경기도의회가 2014년 행정사무감사를 실시한 결과 OB 맥주공장이 국가로부터 하천점용허가 및 하천수 사용허가를 받아 하천수를 사용해왔음에도 불구하고 주무부서에서 하천수 사용료를 징수하지 않아 1979년부터 남한강 물을 무상으로 취수한 것이 드러났음
되기 때문에 지자체 주무부서에서는 징수권을 갖고 있을 때에 비해 하천관리 행정이 위축 될 소지가 있다.
하천 관련 주요 업무는 3가지로 하천의 규범체계인 관련 법령을 정비하는 업무, 규범에 부합하게 하천을 관리할 수 있도록 법정계획을 수립하는 업무, 규범과 계획을 실행에 옮 기는 하천행정업무로 구분할 수 있다. 하천행정업무는 「하천법」이 정하는 법적 책무에 따 라 사실상 하천수의 사용허가 업무도 국가가 아닌 지자체가 담당해야 한다.
과거부터 하천과 관련한 행정은 지방의 고유사무였다. 물은 특정한 장소에 구속되어 있지 않고 지역마다 산재하여 시민의 생활영위와 밀접한 관련성이 있다. 더욱이 상수의 공급, 하천시설의 관리 등은 지역의 실정에 부합해야 하기 때문에 국가보다는 지자체의 역할이 중요시됨에 따라 「하천법」 제3조에는 지자체의 책무를 국가의 시책을 수행하는 행정주체 로 규정하고 있는 것이다.
그러나 하천수의 배분과정에서 지역 간 분쟁을 조정하기 위한 지역 초월적인 권력기관의 존재 필요성에 의해 하천수 허가업무를 국가가 담당하는 것으로 보편적으로 이해가 가능 한 부분이다. 따라서 징수권의 국가이전은 하천행정의 효율성 증진 측면과 하천수 사용료 의 정상징수뿐만 아니라 지역에 필요한 하천서비스와 수자원 이용에 따른 이익 등 다양한 이해관계가 대립할 수 있기 때문에 이해당사자의 의견 수렴이 필요한 사안이다.
2) 허가기준유량 산정방식의 문제
3차 수정계획에는 현행 하천수 허가기준(허가기준유량)을 모의방식이 아닌 관측유량을 통 해 유황을 고려하겠다는 입장을 밝혔으나 세부적인 방법을 제시하고 있지 못해 계획이행이 불투명하며, 현행 시스템은 하천의 유황을 고려하고 있지 못한 문제점이 있는 실정이다.
하천수의 배분은 「하천법」 제51조에 의해 ‘하천수 사용자가 취수하고자 하는 지점에 인접 한 표준유역(기준지점)에서 하천유지유량의 확보가 가능한 수준’, 「하천법 시행령」 제56조 에 의해 기득 하천 사용자의 권리를 침해하지 않는 수준, 「하천법 시행규칙」 제28조에 의 해 홍수통제소장이 정하여 고시하는 기준유량 범위 이내의 수준에서 이루어진다. 현재 한강 홍수통제소장이 고시하는 유량은 기준갈수량, 하천유지유량, 하천수 허가기준유량이다.
하천수 배분·허가 기준의 문제는 기준갈수량이라는 가뭄예방 차원의 방재적 개념을 하천수 의 이·취수 기준으로 적용하여 실제 사용할 수 있는 하천수량이 과소하게 산정된다는 것이다.
기준갈수량은 하천의 연간 유황이 가장 열악한 상태를 의미하기 때문에 여름철 강수가 집중되는 환경적 여건을 반영하지 못한다. 서울시가 취수하는 팔당댐 하류지점의 기준갈 수량은 584.9만㎥/일이고 하천유지유량은 528.8㎥/일이다. 따라서 하천수 사용료 제도 권 내에서 취수할 수 있는 하천수 유량은 56.1㎥/일이다. 이는 서울시 ‘생활용수 수요량 (총 취수량)’에 17.4% 수준이다. 댐 건설 이전인 1980년의 생활용수 수요량이 120만㎥/
일31)임을 감안하더라도 현재의 허가기준유량은 과소하다.
생활용수 수요량 중 허가기준유량을 초과하는 수요량은 댐용수 계약에 의해 공급(취수) 받는다. 하천별 허가기준유량을 고려하면 현행 하천수 배분 기준은 하천수 사용료 제도 내에서 하천수를 사용할 수 있는 물량을 축소시키는 반면, 댐용수 계약량을 확대시키는 특징이 있다. 만약 하천의 유황을 고려한 실측유량을 토대로 하천수를 배분할 경우 현재 공급받는 댐용수의 대부분이 하천의 자연상태 유량만으로 취수 가능하고, 수자원 시설 건설비용 부담을 줄일 수 있다([그림 3-1] 참고).
[그림 3-1] 하천수 사용료 제도의 기준갈수량과 댐용수 계약량의 관계
31)기득물량은 댐 건설 및 「댐건설법 제정」 이전에 국가로부토 허가받은 하천수 취수허가량을 의미하므로 댐건설 이전의 하천수 취수량으로 볼 수 있음
서울시가 취수하는 생활용수의 81%가 댐용수 계약에 의해 공급받는 실정이다. 이와 같 은 하천수 배분방식은 댐의 건설·운영비용32)을 지자체와 시민에게 과도하게 부담시키는 부정적인 효과가 있다.
더욱이 법정계획 수립 시 하천수의 수급조절을 위해 수행하는 물수지분석은 회귀수(回歸 水)를 고려함에도 정작 하천수의 배분·허가 과정에서는 회귀수에 대한 고려가 없어 현재 의 하천수 허가기준유량은 하천수 배분에 적합하지 않은 방식·기준이라고 할 수 있다.
「수자원장기종합계획 제3차 수정계획」에는 향후 관측유량(Observation Flow Rate)33) 을 기반으로 하천수를 배분하겠다는 계획 내용을 담고 있어 현행 하천수 허가기준유량 산정방식의 문제점을 다소 해소할 수 있을 것으로 기대되나 유량의 산정방식, 허가 고려 요소 등 명확한 기준이 제시되지 않은 실정이기 때문에 개선을 위한 노력이 필요하다.
3) 하천수 사용료 징수와 요금산정
하천수 사용료의 산정 및 징수방식과 관련한 사항은 「수자원장기종합계획 제3차 수정계 획」에 변화가 예고되지 않았지만 미흡한 법규정으로 인해 다양한 갈등이 발생할 수 있는 현안문제이다. 하천수 사용료의 징수와 관련한 사항은 「하천법」에 별도규정을 두지 않고 제37조의 하천 점용료의 규정을 준용하도록 하고 있다. 그러나 점용료 규정에 사용료 행 정에 필요한 법규정이 마련되어 있지 않고, 위임입법의 재량을 일탈한 규정이 있어 법률적 개선이 요구된다.
본래 입법기관은 국회지만 공공복리 증진 측면에서 원활한 법 제·개정이 필요한 경우 행정 부의 입법행위를 인정하는데 이를 ‘위임입법’이라고 정의하며, 「헌법」 제75조·95조에 의해 인정받는 행정부의 권리이다. 위임입법이 적법하기 위해서는 위임의 구체성, 입법자의 명 확성, 예측가능성, 자의의 방지성 등의 기준을 만족시켜야 하나34)그렇지 못한 경우 ‘위임
32)「댐 건설법」에는 댐용수 계약으로 징수되는 사용료는 댐의 건설비용을 비롯한 댐의 운영관리비용으로만 집행될 수 있음
33)현행 허가기준유량 산정방식은 산정에 필요한 데이터가 협소해 장기유출수문모형의 모의결과로 산정하고 있음
34)헌법재판소 1999년 4월 29일 94헌바37, 판례집의 결정요지
입법’의 재량을 넘어선 일탈로 보아 헌법소원 또는 행정소송 대상이 된다. 즉, 국민 누구나 예측할 수 있는 범위 내에서 법률적 근거가 명확할 때 법률 조항의 적법성이 인정되는 것이라고 할 수 있다.
먼저 점용료는 하천 당해지역과 인접지역 등 공간과 관련된 요금으로 징수 대상 하천 공 간(토지)에 대한 사용자, 하천공간에 귀속되어있는 자원에 대한 사용자로 특정되어 진다.
반면 하천수 사용료는 하천구간에 흐르는 물을 사용할 경우 징수되는 요금이기 때문에 점용료와 특징 면에서 구별됨에도 동일한 기준으로 요금을 산정·징수·감면하고 있다.
문제는 「하천법」 제50조 9항에서 정하고 있는 하천수 사용료 징수 및 감면과 관련한 법규 정이 「하천법」 제37조의 점용료 기준을 준용하도록 하고 있음에도 점용료 기준에는 하천 수 사용료의 산정과 관련한 사항을 제시하지 않았으며 별도의 조항(「하천법」 제57조)을 둠에 따라 정합성을 결여시킨다는 것이다([표 3-2] 참고).
구분 법규정 내용
사용료 징수 근거 「하천법」 제50조 9항 § 징수·감면 관련 사항은 점용료 기준 준용 점용료 징수 방식 「하천법」 제37조 3항 § 점용료 징수와 관련한 사항은 「하천법 시행
령」 제42조를 따름 점용료 산정 근거 「하천법 시행령」 별표3 § 점용료 기준금액 제시
§ 사용료와 관련한 기준 없음
사용료 산정 근거 「하천법 시행령」 제57조
§ 용수별 기준금액
§ 하천수 사용료 산정 및 징수에 필요한 사항 은 시·도 조례로 규정
사용료 산정 방식 「하천 점용료 등 징수 조례」 § 시행령의 용수별 기준금액을 동일하게 제시
사용료 산정 방식 「하천 점용료 등 징수 조례」 § 시행령의 용수별 기준금액을 동일하게 제시