1) 조사개요
(1) 조사배경 및 목적
「수자원장기종합계획 제2차·제3차 수정계획」에는 하천수 사용료 제도와 관련하여 기득물 량의 소멸, 수도사업에 대한 하천수 사용료 징수, 징수권의 이전 등 국가중심적 제도 변화 에 따라 이해당사자 간 갈등이 발생할 것으로 나타나고 있다.
이와 같은 갈등의 내면에는 지방자치권, 시민 생활의 안정, 수자원 보전 등 다양한 쟁점이 대립하고 있다. 따라서 이해당사자인 시민과 관계 전문가의 의견수렴이 필요해짐에 따라 설문조사를 통하여 제도와 관련된 사항 개선에 관련한 기초자료를 수집한다.
(2) 조사 방법
시민집단 및 전문가집단을 대상으로 설문조사를 진행하였다. 시민집단(이하 서울시민)은 서울시에 거주하며 가계비를 직접 관리하는 20세 이상 성인 남녀 총 1,500명을 대상으로 하였다. 표본추출방법은 서울시 행정구역을 5대 생활권역으로 구분한 후 권역별 인구 수45) 비례에 따라 표본을 할당하였다.
전문가는 학계를 비롯하여 공공·민간연구기관, 시민단체 등에 소속을 둔 하천·환경·법 분 야 종사자 100명을 대상으로 설문조사를 진행하였다. 전문가의 선정은 사전에 확보된 전 문가 리스트46) 내에서 무작위로 표본을 추출하였다.
서울시민과 전문가 모두 구조화된 Web 설문에 의한 온라인 조사방법으로 설문조사를 진
45)통계청에서 제공하는 2016년 12월 기준 주민등록인구 통계데이터를 활용해 서북, 서남, 동북, 동남, 중심권역에 해당하는 자치구별 주민등록인구를 산출함
46)설문조사의 위탁 수행한 업체가 보유하고 있는 전문가 인력풀과 제도 관련 문헌저자를 대상으로 리스트를 확보함
행하였으며, 서울시민은 2017년 11월 22일에서 2017년 11월 29일까지 총 7일간 조사를 진행하였고, 전문가는 2017년 11월 23일에서 2017년 12월 8일까지 총 15일간 진행하였 다([표 4-1] 참고).
구분 시민 전문가
대상 서울시 거주 20세 이상 남녀 중 가계비용을 직접 관리하는 세대원
학계, 연구기관, 시민단체 종사자 중 상수도·하천·환경·행정법 분야 연구자
표본크기 1,500인
(유효표본)
100인 (유효표본)
표본추출 지역할당을 통한 무작위 추출 사전 확보된 전문가리스트 무작위 추출
조사 방식 구조화된 Web 설문방식
조사기간 2016년 11월 22일 ~ 11월 29일(7일간) 2016년 11월 23일 ~ 12월 8일(15일간) [표 4-1] 하천수 사용료 제도 관련 설문조사 표본 구성 및 조사방식 개요
(3) 표본 특성
설문조사에 참여한 서울시민은 30~40대 연령층이 71.5%로 가장 많았으며 50대 연령층 이 14.4%로 30~40대 연령층 다음으로 비중이 높았다. 가족구성원 수는 3인 이상의 경우 가 전체의 65.6%로 절반 이상에 해당하였으며, 2인 18.6%, 1인 15.8% 순이었다. 주거형 태는 아파트 거주자가 53.8%, 연립·빌라·다세대 주택 거주자가 31.6%, 단독주택 13.1%
순이었다. 마지막으로 성별 비중은 여성이 54.5%, 남성은 45.5%이었다.
전문가는 학계(대학) 소속 비중이 57%로 가장 높았으며, 다음으로 공공연구기관의 비중 이 35%를 차지하였다. 연구 분야별로는 환경정책 20%, 수자원 관련 18%, 공공행정 18%, 상수도 12%, 행정법 12%로 관련 분야에 고르게 분포하고 있었다. 응답자의 표본 특성은 [표 4-2]와 같다.
구분 서울시민
사용계약 방식 등 5개 부문 50개 문항으로 구성하였다. 제도 부문별 설문문항의 세부
(1) 하천수 사용료 허가권자와 징수권자의 통합의견
관리주체에 대한 조사 결과 현재 이분화되어 있는 허가권자와 징수권자를 ‘통합해야 한다’
는 의견이 57%로 절반 이상이었다. 이와 함께 허가·징수권은 지자체로 통합해야 한다는 인식은 60%로 ‘국가로 통합’해야 한다(40%)는 의견보다 비중이 높다([그림 4-1] 참고).
따라서 「수자원장기종합계획 제2차·3차 수정계획」에 제시된 국가로의 징수권 이전은 다소 부적절하다는 것으로 나타났다.
[그림 4-1] 하천수 허가·징수권의 통합 필요성(좌) 및 통합 주체(우)
지자체로 허가·징수권을 통합해야 한다는 이유로는 ‘하천사무를 담당하는 실질적인 운영 관리자는 지자체이기 때문(실질적 운영관리 주체)’이라는 의견이 42%로 가장 높았으며
‘지역실정에 맞게 수자원관리를 할 수 있기 때문(지역실정 반영 가능)’이 28%, ‘지방자치 시대에 맞추어 행정업무는 지자체로 이양될 필요가 있기 때문(지방자치시대 순행)’이 23%
순으로 조사되었다([그림 4-2] 참고).
[그림 4-2] 하천수 허가·징수권을 지자체로 통합해야 하는 이유
반대로 국가로 통합될 필요가 있다고 응답한 전문가(전체 40%)의 48%는 ‘통합적인 수자 원 관리를 통한 하천관리 효율성 증대(통합적인 수자원 관리)’를 이유로 국가로의 통합 이유를 들었으며, 35%는 ‘지자체 간 물배분 갈등이 야기될 수 있음(물배분 갈등 발생 방 지)’ 순이었다([그림 4-3] 참고).
[그림 4-3] 하천수 허가·징수권을 국가로 통합해야 하는 이유
전문가는 대체로 수도사업 및 하천관리 행정 등이 지방의 고유사무이고 하천관리가 획일 적인 관리보다는 지역실정을 고려할 수 있어야 한다는 데 공감함에 따라 지자체로의 일원 화가 필요하다고 인식했다. 반면, 현행을 유지하거나 국가로 통합이 필요하다고 인식한 이유는 행정의 효율성, 지역 간 물배분 시 발생할 수 있는 갈등관리 필요성에 공감하고 있는 것으로 조사되었다.
비록 다수가 허가징수권의 지자체로의 통합 필요성에 공감하고 있지만, 하천수 배분과 수자원의 보전 등에 있어서 발생할 수 있는 다양한 문제에 대응할 수 있는 제도적 보완도 함께 논의될 필요가 있다.
(2) 한강 하구의 하천관리청 주체에 대한 의견
하천관리청의 주체는 「하천법」 제8조에 하천의 종류(국가·지방하천)별로 주체를 달리하고 있다. 서울시는 생활용수 공급을 위해 한강 하구지점 4개 취수장에서 하천수를 취수하고 있고 해당 하천의 하천관리청은 국토교통부(서울지방국토관리청)이다. 그러나 「하천법」
제35조에 의해 하천수 점용·사용료의 징수(감면) 시 하천의 실질적 관리주체가 하천관리
청의 지위를 얻기 때문에 서울특별시가 하천수 점용·사용료를 징수할 때는 하천관리청의 지위를 획득할 수 있다. 이처럼 상반되는 이중적 규정으로 하천실무자들의 하천관리청 지 위와 관련한 혼란을 초래할 수 있다. 하천관리청 주체에 대한 질문은 하천의 관리를 비롯 한 하천수 사용료 제도의 실질적 주체를 어떻게 인식하는지를 확인할 수 있는 질문이다.
전문가의 61%는 서울시가 하천수를 취수하고 있는 팔당댐 하류로부터 한강하구까지의 하천관리청은 국가(국토교통부)라고 응답하였다. 하천관리청을 국가로 생각하는 이유로 전문가들은 ‘법적으로 국가가 관리주체’(41%)로 가장 많이 응답하였으며, ‘법정계획 수립 권자’(30%), ‘일관적인 업무 가능’(21%) 순으로 응답하였다([그림 4-4] 참고).
[그림 4-4] 한강하구의 하천관리청 주체를 국가라고 선택한 이유
3) 수도사업의 성격 및 사용료 감면규정 관련 인식
하천수 사용료 핵심적인 감면 조건인 ‘공익적 비영리 사업’을 수도사업에 적용할 수 있는 지에 대한 의견이 엇갈림에 따라 수도사업의 공익성 및 비영리성에 대한 성격, 수도사업에 대한 하천수 사용료 감면 제외 및 징수 적절성과 관련하여 서울시민과 전문가를 대상으로 의견을 조사하였다.
(1) 수도사업의 비영리 성격에 대한 인식
수도사업의 성격에 대해 대부분의 서울시민(79%)과 전문가(90%)는 비영리사업으로 인식 하고 있었다([그림 4-5] 참고). 수도사업이 비영리사업이라고 응답한 서울시민의 62%, 전
문가의 91%는 ‘시민의 생활 영위를 목적에 둔 사업(사업의 공공성)’이기 때문에 수도사업 이 공익적 비영리사업이라고 응답하였으며 서울시민의 25%, 전문가의 4%는 ‘공공기관에 서 운영하는 사업(사업주체의 공공성)’ 순으로 응답 비율이 높았다([그림 4-6] 참고).
[그림 4-5] 수도사업 성격에 대한 전문가 및 서울시민의 인식
[그림 4-6] 수도사업을 비영리사업으로 인식하는 이유
반대로 수도사업이 영리사업이라고 판단한 서울시민(전체 21%) 중 30%는 ‘사업운영방식 이 기업의 형태와 유사(사업운영방식)’로 가장 높은 비중을 차지하였으며 ‘서비스 공급에 따른 대가를 요구(서비스 성격)’ 24%, ‘조직 유지를 위해 일정 비용의 충당(수익성 비배 제)’ 24% 순으로 나타났다. 전문가는 ‘수도서비스 공급의 대가를 요구(서비스 성격)’가 40.0%로 가장 많았다. 이 외의 응답은 ‘조직 유지를 위해 일정비용의 충당(수익성 비배 제)’ 및 ‘자금·회계 관리가 지방자치단체로부터 독립적 운영(회계의 독립성)’이 각 20.0%
로 후순위였다([그림 4-7] 참고).
[그림 4-7] 수도사업을 영리사업으로 인식하는 이유
서울시민과 전문가는 수도사업의 운영목적이 시민의 삶의 질 향상을 위한 공공서비스 공 급이라는 점에서 수도사업이 비영리사업인 이유라고 인식하고 있었다. 이는 비영리성을 판단할 수 있는 다양한 기준48) 중 ‘이익의 비배분성’과 ‘사업의 규모 및 형태’ 등의 기준이 수도사업의 성격을 인식하게끔 하는 주요 요인으로 작용한 것으로 풀이된다.
이와 같은 해석은 수도사업의 비영리적 성격을 명확하게 규정하기 위한 법령 개정의 필요 성에 대한 결과에서도 동일하게 나타났다. 대다수의 서울시민 및 전문가는 수도사업의 공 익·비영리성을 법령개정을 통해 규정할 필요가 있다고 인식하였다. 서울시민은 83.4%가, 전문가는 89.0%가 ‘개정이 필요하다’고 응답하였다([그림 4-8] 참고).
48)비영리성을 판단하는 기준은 법에 의해 결정되어 있지 않으나 2가지 측면에서 살펴볼 수 있음. 첫째, 비영리법인 및 단체는 활동에 의해 발생한 이익이 구성원에게 분배되지 않는 ‘이익의 비배분성’을 갖춰야 한다는 단체 설립 인가기준, 둘째, 비영리공익 사업의 판단 여부와 관련한 대법원 판결문(대법원 선고97누 20724 판결)에 제시된 ‘수익성 배제’, ‘사업의 규모 및 형태(태양)’,
‘계속성 및 지속성’을 판단기준으로 볼 수 있음
[그림 4-8] 수도사업의 공익·비영리성 규정을 위한 법령개정 필요성 인식
(2) 수도사업에 대한 하천수 사용료 감면 관련 인식
수도사업에 감면기준을 적용할 수 없도록 규정한 현행 법률의 적절성에 대해 조사하였다.
수도사업에 감면기준을 적용할 수 없도록 규정한 현행 법률의 적절성에 대해 조사하였다.