프랑스 지방자치제도의 개관

(1) 프랑스 지방재정조정에 관한 헌법적 근거

프랑스 제5공화국 헌법은 제1조에서 국가의 행정조직은 지방자치화 된다고 천명하여, 단일국가 내에서 주권은 국가에게만 유보되어 있으며, 국가의 제도적 보장 내에서 지방자 치가 이루어진다고 규정하고, 지방자치단체에 관한 헌법적 사항은 제10장에서 다루고 있 다. 이에 따라 헌법 제72조 제1문은 프랑스 지방자치단체의 종류로 꼬뮌(Commune)²¹⁴⁾, 데파뜨망(Département)²¹⁵⁾, 레지옹(Région)²¹⁶⁾, 그리고 해외영토 등에서 인정되는 특별지

214) 프랑스의 보통지방자치단체로 실질적으로 대부분의 자치사무를 수행하고 있다. 프랑스 내에 약 36600여 곳의 꼬뮌이 있으며, 주민수 5백명 이하의 꼬뮌부터, 20만이 상의 꼬뮌까지 매우 다양하다. 지방자치단체의 범위나 권한에 있어서 오해 소지를 줄이기 위하여, 이하에서는 프랑스의 용어를 그대로 사용하기로 한다.

215) 사회복지서비스, 도로망의 건설 등을 담당하는 특별지방자치단체이고, 프랑스에 약101 곳의 데파뜨망이 있다.

데파뜨망의 기원은 1789년 혁명 당시까지 거슬러 올라가며, 프랑스 전역을 일정한 구역으로 나눈 것으로 자생적 으로 존재하여 왔던 꼬뮌과 달리 국가 주도로 구역이 획정된 지방자치단체이다. 이하에서는 데파뜨망으로 프랑 스의 용어 그대로 사용하기로 한다.

216) 1960년대에 비로서 나타난 특별지방자치단체로 행정구역의 크기로 보면 가장 큰 지방자치단체이다. 주로 지 역 내의 사회적·경제적·문화적 영역에서 사무를 수행하며, 1982년에 비로소 지방자치단체로서 인정받았다. 이항

방자치단체 등으로 구분하고 있다. 우리나라와 달리 프랑스 지방자치단체간에는 상호 지 휘·감독권이 인정되지 않고, 자치사무 전반을 담당하는 꼬뮌과 특정 사무를 처리하는 특 별지방자치단체인 레지옹과 데파뜨망이 있다. 예를 들어 우리나라의 지방교육청과 같은 역할을 레지옹과 데파뜨망이 담당하고 있다.

주로 지방재정과 관련된 헌법 조항은 2003년 헌법 개정 당시에 신설된 헌법 72-2조 이다. 이를 자세히 보면, 헌법 72-2조 제1문은 “지방자치단체는 법률이 정하는 범위 내에서 자유롭게 사용할 수 있는 재원을 사용한다”고 규정한다. 즉 헌법이 지방자치 단체의 자치재정권을 규정하고 있다.

헌법 제72-2조 제2문은 “지방자치단체는 모든 형태의 과세를 통한 재원을 전체 혹은 부분적으로 징수할 수 있다. 법률은 지방자치단체가 과세대상을 확정하고 세율을 결정하 는 것을 허용할 수 있다.”고 규정하여, 자치재정권의 구성 부분으로서 지방자치단체의 수 입고권을 인정하고 있다. 프랑스의 지방자치단체는 우리 경우와 같이 세목의 창설은 헌법 제34조에 의해 입법전속사항에 해당되고, 지방자치단체는 세법에 의해서 정해진 세목의 세율만 법률이 유보한 범위 내에서 결정할 수 있다.

동조 제3문은 “지방자치단체의 종류별로 지방자치단체 고유의 세입과 세외수입은 전체 지방자치단체 재원에서 중요한 부분을 나타내어야 한다”고 규정함으로써 지방자치단체의 재정적 자립 원칙을 천명하고 있다. 후술하겠지만, 지방자치단체의 재정 독립성은 지방세 를 중심으로 확보되는 것이며, 우리나라의 보통 교부세와 같은 경상비 교부금(DGF)이나 보조금은 의존적일 수밖에 없기에, 가능한 한 지양한다는 원칙을 밝히고 있다.

넷째, 동조 제4문은 “국가가 지방자치단체에게 권한을 이전할 때에는 그 권한의 수행 에 사용되었던 비용에 상응하는 재원의 이전을 수반하여야 한다. 지방자치단체의 지출을 증가시키는 모든 형태의 권한의 창설 또는 확장은 법률에 의해서 정해진 재원의 비용을 수반을 동반해야 한다”고 규정함으로써 국가의 지방자치단체의 권한 이전이나 기타 지방

에서는 프랑스어 그대로 레지옹으로 사용하기로 한다.

자치단체의 재정적 부담을 증가시키는 사무의 창설의 경우에는 반드시 재정적 수단을 보전하도록 하고 있다. 이는 국가가 기존에 수행하던 사무의 이전뿐만 아니라 사무 이전 이후에 그 사무의 범위를 확장하거나, 입법자가 법률을 통해 기존에 국가가 수행하지 않 던 사무를 새롭게 창설하는 경우에도 재정적 지원을 보장하도록 함으로써 지방자치단체 의 재정적 독립성을 유지하도록 하였다는 데에 그 의의가 있다. 마지막으로, 동조 제5문 은 “법률은 지방자치단체간의 평등을 보장하기 위하여 재정조정적 조치를 정한다”고 규 정하고 있다. 헌법 제72-2조 제5문의 경우에 지방재정조정제도의 헌법적 근거를 천명하 고 있는 것으로, 지방자치제도의 확립에 있어서 재정적 수단의 중요성을 확인하고, 재정 적 수단의 조성에 있어서 지역간 격차를 해소하기 위하여 입법자에게 헌법적 의무를 부 과하고 있는 것으로 판단된다. 다만 규정의 내용이 ‘재정조정적 조치’ 혹은 ‘형평화 조치’

라고 규정되어 있어서 실행수단은 명시하고 있지 않다는 점에서 입법자의 폭넓은 입법재 량이 인정된다 할 것이다.

1982년 지방자치법의 개정을 통해 국가권한을 상당수 지방자치단체로 이양하고, 개별 법률의 입법적 개선을 통해서 지방분권 및 지방자치를 수행하여 왔던, 프랑스는 지방자치 를 본질적으로 보장하기 위해서는 지방자치단체의 재정적 자립이 중요하다는 판단 하에, 기존에 법률 혹은 판례상 인정되어 오던 지방자치단체의 재정 자립에 관한 규정을 헌법 상 규율하기에 이른다. 국가와 지방자치단체 사무와 권한의 배분 문제는 입법자인 의회에 서 최종적으로 판단하는 것이고, 이 경우 입법자는 무제한적으로 입법 재량을 행사할 수 있는 것은 아니고, 지방자치제도의 본질적인 부분을 훼손하지 않는 측면에서 입법권을 행사할 수 있을 뿐이다. 따라서 헌법상 지방자치단체의 재정적 자립을 확보하기 위한 규 정을 둠으로써, 입법자의 입법권 행사의 범위와 한계를 보다 명확히 했다는 데에 그 의의 가 있을 것이다. 더구나 프랑스는 이미 상원을 통해 의회 내에서 지방의 의견 또는 이익 을 반영할 수 있는 구조가 확립되어 있다는 점에서 우리나라 보다는 진일보한 지방자치 제도를 확립했다고 평가할 수 있을 것이다.

(2) 프랑스 지방자치제도의 입법적 발전

프랑스는 우리와 달리 ‘법전(Code)’에 관련 법률들을 모두 수록하는 방식을 채택하고 있다. 개별법의 제·개정이 이루어지면 해당 사항이 관련 법전에 편입되어 수록되지만 경 우에 따라서는 개별법령상의 조문이 법전에 편입되지 않는 경우도 있다. 따라서 프랑스에 서 법률적 근거를 서술할 때에는 주로 법전의 규정을 인용하고, 법전에 편입되어 있지 않는 조문은 개별 법률을 인용하기도 한다. 다음으로 프랑스 법전의 체계는 크게 의회가 제정하는 입법편과 행정부가 제정하는 행정입법편으로 구분되어 있다. 이는 프랑스 헌법 제34조가 입법전속사항을 정하고, 입법전속사항 이외에 사항은 행정부가 정하도록 규정 한 것에 따른 것이다. 법전의 인용에 있어서 “제L.”로 규정한 것은 입법사항이고, “제R.”

로 서술한 것은 행정입법사항이다. 경우에 따라 “제LO.”로 표현된 것도 있는데, 이는 프랑 스 특유의 법체계인 ‘조직법(Loi organique)’에 의해 법전에 편입된 것을 의미한다.²¹⁷⁾

여하튼 지방자치단체에 관한 사항은 헌법적 근거를 두고 있으며, 지방자치단체에 관한 사항은 이에 따라 뺷지방자치법전(Code génénral des collectivités territoriales: CGCT)뺸에 근거한다.

1) 지방자치제도 확립을 위한 국가와 지방자치단체간의 사무 배분 – ¹단계 개혁 프랑스는 뺷꼬뮌, 데파뜨망, 레지옹의 권리와 자유에 관한 1982년 3월 2일 법률²¹⁸⁾뺸에 의해 헌법상 제72조의 지방자치제도가 확립되기 시작했다. 동법의 제정으로 레지옹과 데 파뜨망에 임명된 국가대표자로서의 ‘프레페(préfet:국가파견관)’가 지방자치단체의 장을 맡는 제도는 원칙적으로 폐지되고, 지방선거에 의해 구성된 지방의회의 장이 지방자치단

217) 프랑스의 법규범 체계는 헌법, 조직법, 개별법률, 행정입법으로 구분된다. 이 중에서 조직법은 국가기관의 조 직에 관한 사항을 정한 것이 아니라, 헌법이 명시적으로 특정 사항을 조직법의 형태로 규정하라고 유보한 경우 에 그 특정 사항에 대해서 정하는 법을 의미한다. 따라서 조직법은 대체로 헌법 조문을 보다 명확하고 자세히 규정함으로써 헌법의 구체화법에 해당된다. 조직법의 규정은 헌법 조문과 동일한 규범력이 인정되는 것은 아니 지만, 헌법을 구체화 하였다는 점에서 일반 법률 보다는 상위의 규범적 효력을 갖고 있다. 따라서 개별 법률은 조직법에 위반될 수 없다.

218) Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

체의 장의 권한을 수행하는 것으로 전환되었다. 사실 1982년 이전에 꼬뮌의 경우에는 지 방자치단체장(Maire)을 이미 ‘꼬뮌(Commune)’의 지방의회인 “Conseil municipale”에서 선출하도록 되어 있었는데 반해, ‘데파뜨망(Département)’과 ‘레지옹(Région)’의 장은 국 가에서 파견하는 구조였다.²¹⁹⁾ 1982년 지방자치법의 개정은 이와 같이 데파뜨망과 레지 옹의 지방자치단체의 장을 지방선거에 의해서 구성된 지방의회에서 선출되도록 하고, 기

체의 장의 권한을 수행하는 것으로 전환되었다. 사실 1982년 이전에 꼬뮌의 경우에는 지 방자치단체장(Maire)을 이미 ‘꼬뮌(Commune)’의 지방의회인 “Conseil municipale”에서 선출하도록 되어 있었는데 반해, ‘데파뜨망(Département)’과 ‘레지옹(Région)’의 장은 국 가에서 파견하는 구조였다.²¹⁹⁾ 1982년 지방자치법의 개정은 이와 같이 데파뜨망과 레지 옹의 지방자치단체의 장을 지방선거에 의해서 구성된 지방의회에서 선출되도록 하고, 기