프랑스의 지방재정조정제도

(1) 국가와 지방자치단체의 재정상 긴장 관계

국가와 지방자치단체의 재정상 문제는 국가의 임무 변화와 권한 분산에 따른 지방자치제 도의 보장 문제, 국가와 지방자치단체간의 사무의 배분 문제, 지방자치단체간의 재정력 격 차, 국가재정의 곤란성으로 인한 재정의 효율성 문제 등 다양한 요인들에 의해 발생한다.

지방자치단체는 늘 국가에게 재정상 곤란성을 주장하고, 더 많은 수입을 얻어서 재정 에 있어서 자율성과 독립성을 보장받으려 하고, 국가의 입장에서는 한정된 재원으로 늘어 나는 국가 임무를 달성하기 위하여, 지방자치단체로의 재정상 여력의 이전에 인색할 수밖 에 없다. 또한 국가 전체의 거시경제정책을 수행해야 하는 국가의 입장에서는 공공재정의 다른 주체들과의 형평성을 고려하여 지방자치단체에 대한 지원도 통제되어야 하며, 지방 재정의 급격한 증가와 경제적 여건변화에 지방재정이 대응하지 못하는 것에 대한 우려를 갖고 있는 것도 사실이다.³⁰¹⁾ 프랑스에서는 공공재정을 국가재정, 지방재정, 사회보장재 정으로 구분하고, 이러한 공공재정의 일차적인 책임은 국가에 있으므로, 국가의 입장에서 는 재정적 고려를 할 때에 공공재정의 구성 요소 전체를 감안하여 정책을 결정 수행할 수밖에 없다.

그러나 지방자치단체는 예산이 갖는 정치적 민감성으로 인해 예산통제에 적극적이지 않을 가능성이 있고, 이러한 재정 낭비는 국가가 수행했더라면 발생하지 않았을 비효율성 을 야기한다. 결국 국가 지출에서 예산 낭비액 만큼이 박탈되는 효과를 초래하게 된다.

예산의 효율성과 책임성 확보의 측면에서 중앙정부는 지방의 자주재원을 줄이고 교부금 이나 보조금의 형태를 통해 재원을 분배하려고 하는 경향을 띤다. 적어도 직·간접적으로 국가는 지방자치단체의 재정에 대해 통제를 하려고 할 것이다.³⁰²⁾

301) François Adam, Olivier Ferrand et Rémy Rioux, op. cit., p. 244.

302) 김지영, “지방자치단체의 자치재정권 확립을 위한 법적 검토 – 프랑스의 논의를 중심으로-”, 앞의 논문, 145면.

1982년 제1단계 지방자치개혁 이후, 2003년 지방재정의 독립성을 강화한 제2단계 지방 자치개혁의 기간 동안 프랑스는 국가가 자신의 사무를 지방자치단체에게 이양하고, 이에 충분한 재정적 보전을 하지 않았다. 또한 국가의 지방자치단체의 재정적 통제를 강화하고 자, 지방세를 늘리는 등의 자주재원을 확보하는 노력에는 소극적이고, 경상비 교부금, 국 가보조금 등의 방식을 선호하여, 지방의 재정 독립성을 약화시킨 것도 사실이었다. 종전 에 비해 많은 사무를 수행해야 하는 지방자치단체의 입장에서는 지방세 등의 자주재원은 줄어들고, 국가에 의해서 이루어지는 교부금과 보조금 등의 의존재원 비율이 늘어나는 것에 대해, “지방재정의 은밀한 재중앙화(Recentralisation insidieuse des finances locales)”

라고 하면서, 이를 비판하였다.³⁰³⁾ 예를 들어 1999년부터 2003년의 기간 동안 이루어진 개혁들로 인하여 지방자치단체의 수입 중에서 지방세를 중심으로 하는 자주재원이 ‘레지 옹(région)’의 경우에는 42%로 축소되었고, ‘데파뜨망(département)’의 경우에는 59%, ‘꼬 뮌(commune)’과 꼬뮌조합의 경우에는 61%로 감소하였다.³⁰⁴⁾ 제1단계 지방자치개혁이 국가와 지방자치단체간의 사무 배분에 따른 형식적 제도 개혁이었다면, 지방자치제도의 실질적 보장을 위해서는 지방자치의 핵심적 수단인 재정의 독립성을 보장해야 한다는 측면에서 2003년 헌법 개정과 조직법의 제정을 통해 제2단계 지방자치개혁이 이루어진 것이다. 실제 뺷헌법 제72-2조의 지방자치단체의 재정자주권에 대한 조항의 적용을 위한 2004년 7월 29일 조직법³⁰⁵⁾뺸 제4조에 의해 개정된, 뺷지방자치법전(Code génénral des collectivités territoriales)뺸 제LO. 1114-3조 제3문에서 지방세수입 및 지방세외수입을 포함 하는 자주재원의 비율을 2003년 이전 보다 낮게 책정하는 것을 금지한 이후로, 2015년 기준 ‘레지옹(région)’의 자주재원비율은 62%, ‘데파뜨망(département)’은 70.9%, ‘꼬뮌 (commune)’과 꼬뮌조합은 68.6%로, 예외가 있기는 하지만 매년 조금씩 그 비율이 증가되 는 추세에 있음을 확인할 수 있다.³⁰⁶⁾

303) 김지영, 앞의 논문, 145면.

304) François Adam, Olivier Ferrand et Rémy Rioux, op. cit., p. 245.

305) Loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l‘article 72-2 de la Constitution relative à l‘autonomie financière des collectivités territoriales.

306) 김지영, 앞의 논문, 145-146면.

자주재원의 비중이 줄고 국가의존재원에 대한 비중이 지속적으로 늘어나면, 지방세의 납세자인 주민과 해당 지방자치단체간의 긴밀성 약화로 이어지는 문제가 발생한다. 이와 같은 긴밀성의 약화는 지방재정주체의 ‘책임성 약화(désponsabilisation)’의 문제와 이를 통한 지방재정의 전체적 일탈로 귀결될 수 있다.³⁰⁷⁾ 그러나 책임성 약화의 문제에도 불구 하고, OECD의 대부분 국가들은 국가에 의해 지원되는 교부금, 보조금의 의존재원과 지 방세를 바탕으로 하는 자주재원을 적절히 혼용하는 방식을 택하고 있다. 특히 자주재원의 근간이 되는 지방세와 관련하여서는 대부분의 국가가 일정한 제한을 두고 있는 것이 사 실이다. 즉 지방자치단체가 지방세의 창설은 물론이고, 지방세 세율과 과세대상을 자유롭 게 정하는 경우는 드물고, 일반적으로는 지방자치단체의 자율성이라고 하는 것은 법률이 정하는 상한과 하한의 범위 내에서 지방의회가 지방세율을 정하는 것에 한정된다. 벨기 에, 독일, 영국 또는 스페인의 경우에는 지방자치단체의 세입의 중요 부분은 국세의 일부 를 분할하는 방식과, 가계나 기업의 수입에 대한 국가의 과세에 대하여 일정한 퍼센트를 추가로 부과하는 방식으로 세원을 확보하고 있다.^308)309)

이와 같은 맥락에서 프랑스의 경우에도 국가와 지방자치단체간의 재원의 배분에 있어서 자주재원과 의존재원의 적절한 혼합 방식을 유지하고 있다. 2003년 이후에는 지방세의 비 중 강화, 지방자치단체의 재정에 있어서 의존 재원 비율 감소의 맥락에서 접근하고 있다.

이는 실제 재정 운영상에서 경상비 교부금(DGF)의 총액을 하향하고, 경상비 교부금 총액 의 하향 추세에도 정률교부금은 감소시키지만, 재정조정기능을 갖고 있는 형평교부금 부 분은 오히려 상향시키고 있다. 또한 국가 주도의 지방세입 감소에 따른 보전을 강제하고 있으며, 지방자치단체의 의견을 “지방재정위원회(Comité des finances locales: CFL)”를 통 해 적극 반영하고 있다. 다음으로 기존에 적극적으로 활용하지 않던 방식인 수평적 지방재 정조정을 통해 지방자치단체 상호간의 재정력 격차를 해소하려고 노력하고 있으며, 2015년 이후에는 이를 보다 강화하고 있다.

307) François Adam, Olivier Ferrand et Rémy Rioux, op. cit., p. 245.

308) François Adam, Olivier Ferrand et Rémy Rioux, op. cit., p. 246.

309) 김지영, 앞의 논문, 146면.

(2) 프랑스 지방재정조정제도의 현황

프랑스의 재정조정제도(péréquation)는 헌법 제72-2조 제5문이 정하고 있다. 이에 따르 면 “법률은 지방자치단체간의 평등을 보장하기 위하여 재정조정적(혹은 형평적) 조치를 정한다”고 규정하고 있다. 2003년 헌법 개정을 통해 도입된 헌법 제72-2조 제5문의 “재정 조정제도(péréquation)”는 사회 전체의 통합과 국가의 안정성과 불가분의 관계에 있는 사 회적 연대의 재정상 표현으로 정의된다.³¹⁰⁾ 재정조정제도는 지방자치단체간에 재정적 여 건이 보다 나은 지방자치단체가 다른 지방자치단체에 대해서 자신의 수입의 일부를 분배 함으로써 지역간 격차를 해소하거나 경감하는 것을 목적으로 한다.³¹¹⁾

지방재정조정제도의 목적은 지방자치단체간의 수입과 지출의 편차를 정해진 물리적·

재정적 기준에 따라 재원을 다시 분배함으로써 자치단체간의 불평등을 해소하는 데에 있다. 지역간 인구 및 경제력의 격차는 필연적으로 지자체 수입의 격차로 이어지고 이는 결국 지방자치단체의 재정적 독립성을 해하는 문제를 발생시키기 때문에 2003년 헌법 개정을 통해 지방간의 재정격차의 해소를 헌법적 과제로 인식한 것이다. 사실 지방자치단 체의 수입의 편차는 지방자치단체가 스스로 결정한 선택과 무관하게 역사적 혹은 사회경 제적 현상에 기인하는 경우가 대부분이다. 이러한 맥락에서 지방재정조정제도는 지방자 치단체의 지방자치에 속하는 선택에 관여함이 없이 구조적으로 발생한 지방자치단체의 편차 문제를 해소하는 데에 그 목적이 있다.³¹²⁾

지방재정조정제도의 종류로는 우리의 제도와 유사하게, 국가와 지방자치단체간의 ‘수 직적 재정조정제도(péréquation verticale)’와 지방자치단체간의 격차를 해소하는 ‘수평적 재정조정제도(péréquation horizontale)’가 있다. 전자의 경우에는 국가가 수입 및 지출 기 준 혹은 특수한 여건을 반영하여 지방자치단체별로 교부금 및 보조금 등을 다르게 배분 하는 것을 의미하고, 후자의 경우에는 지방자치단체 중에서 특정한 지방세를 통해 마련된

310) Jean-Marie Pontier, op. cit., p. 161.

311) Idem.

312) André Laignel et Charles Guené(sous la direction), op. cit., p. 211.

세입의 일부를 나누는 방식과 총액의 일부를 재정여건을 산정하는 기준에 따라 지방자치 단체 별로 배분하는 방식이 있다.

그러나 이와 같이 ‘수직적’ 혹은 ‘수평적’으로 지방재정조정제도를 단정하기에는 다소 어려운 점은 있다. 예를 들어, 프랑스의 경상비 교부금의 배분은 국가가 예산의 일부에서 이를 공제하여 지방자치단체별로 배분하는 방식의 형식적으로는 수직적 재정조정에 해 당하지만, 구체적으로 정률교부금 부분은 재정조정의 성질 보다는 지방자치제도의 보장

그러나 이와 같이 ‘수직적’ 혹은 ‘수평적’으로 지방재정조정제도를 단정하기에는 다소 어려운 점은 있다. 예를 들어, 프랑스의 경상비 교부금의 배분은 국가가 예산의 일부에서 이를 공제하여 지방자치단체별로 배분하는 방식의 형식적으로는 수직적 재정조정에 해 당하지만, 구체적으로 정률교부금 부분은 재정조정의 성질 보다는 지방자치제도의 보장