Ⅱ. 연구의 방법
3. 재정조정
(1) 재정조정의 의미와 목적
지방자치단체의 행정에 필요한 재원은 각각의 지역사회가 부담하는 것이 바람직하다.
그러나 지방자치단체 스스로의 재원조달능력에는 현저한 지역간격차가 있다. 재정조정은 시장주의적인 상정(想定)을 넘어 지역사회의 안정을 도모하는 제도이다. 그 목적은 국민 생활에 불가결한 분야에서 표준적 서비스를 실현할 수 있을 정도의 재원을 보장하는 것, 그리고 동일한 정도의 세제를 가지는 지방정부가 동일한 정도의 공공 서비스를 실시할 수 있도록, 지역간의 경제력 격차 및 서비스의 필요와 비용, 즉 필요도의 차이에 근거하는 지방정부 간의 재정력 격차를 시정하는 것이다.134) 그것을 위하여 국민의 조세부담의 공 평화와 일정수준의 행정수준의 유지 등의 관점에서 지방교부세 등에 의한 재정력 격차의 조정과 재원보장을 실시하고 있다.
｢정부간 재정이전｣ 또는 ｢정부간 재정조정｣은 중앙정부(국가)와 지방정부 사이 또는 지방 사이의 재정이전을 가리킨다. 이를 세부적으로 분류하면 일반적으로 국가로부터 지 방으로의 재정이전을 ｢수직적 재정조정｣이라고 하고, 지방 사이의 재정이전을 ｢수평적 재정이전｣이라고 정의한다. 국가는 국민의 거주 장소에 관계없이 수평적인 공평성을 확 보하여 동일한 수준의 공공 서비스를 향수할 수 있도록 하여야 한다. 그래서 중앙정부가 지방으로 세원이양을 하여 지방의 재정적 갭을 줄이기 위하여 절적하게 수직적 재정조정 을 실시한다. 이를 통하여 각 지역간에 세수격차와 재정수요격차에 의하여 존재하는 재정 력격차를 시정하고 지방의 재원보장을 실현하기 위하여 수평적 재정조정기능을 가지는 재정조정제도를 가미한다.135)
134) 池上岳彦, 分権化と地方財政, 岩波書店, 2004, p.146.
135) 池上岳彦, 分権化と地方財政, 岩波書店, 2004, pp.101-102; 大森 敏裕, ｢地方分権時代における財政の課題 とその展望｣, 香川大学 経済政策研究 第5号(通巻第 5号), 2009, p.41; 若松泰之, 「地方交付税と水平的公平 : 3 都府県・同一年間収入階級の財政余剰の検証」, 経済学論究 第66巻 第4号, p.86.
일본에서는 국가가 전국적으로 동일한 수준의 행정 서비스를 제공하기 위하여 각 지방 의 과세능력이 불균등한 이유에서 국가로부터 지방으로의 재정이전을 활용하여 왔다. 지 방의 세출규모가 큰 비중을 차지하는데, 국세와 지방세의 비율이 6：4로 되어 있어 지방 재정에는 큰 수직적 재정 불균형이 존재한다. 그러므로 그것을 보충하기 위한 수단으로서 지방교부세, 지방양여세, 국고지출금이나 지방특례교부금에 의한 수직적 재정조정을 해 왔다.136)
그러나 국가의 재정상황이 어려워짐으로 인하여 국가로부터 지방으로의 수직적 재정 이전이 축소되고, 이른바 ｢삼위일체의 개혁｣에 의하여 세원이양이 자주재원비율인상으 로 되었고, 이것에 의하여 지방 사이의 과세력의 격차를 확대할 염려와, 법인세수의 편재 성 등도 있어 지역 사이의 재정력 격차는 확대되는 경향에 있다. 이러한 것에서 지역 사 이의 재정력 격차시정을 위하여 수평적 재정조정제도를 검토해야 한다고 한다.137)
(2) 재정조정제도의 연혁
일본의 지방재정조정제도는 일본의 경제발전단계에 따라, 또는 지방자치 내지 지방재 정에 대한 이념의 변화에 따라 그 내용이 점차 정치하고 복잡하게 변화하였다. 형식상 일본의 지방자치제도는 1888년의 시정촌제(市町村制) 및 1890년의 부현제․군제(府県 制․郡制)의 제정을 통하여 정비하였으나, 국가나 부현(府県) 등 상급단체의 감독․통제 권한이 강하여 주민의 참정권도 대폭적으로 제한되는 등 그 실체는 관치적 성격이 너무 강하여 ‘지방자치’라고 하기에는 거리가 너무 멀었다138) 지방재정에 관해서도 국가부가 세나 국고보조금에 의존하지 않을 수 없었으므로 지방자치단체는 국가로부터 여러 가지 제약을 받았다.139)
136) 出井信夫・参議院総務委員会調査室編, 図説地方財政データブック(平成20年度版), 学陽書房, 2008, p.44.
137) 大森 敏裕, ｢地方分権時代における財政の課題とその展望｣, 香川大学 経済政策研究 第5号(通巻第 5号), 2009, p.41.
138) 水谷守男外3人, 地方財政─理論と課題, 勁草書房, 2007, p.4.
139) 조일윤 / 김세진, 지방재정지원제도에 관한 법제연구 – 일본 -, 한국법제연구원, 2008, 15면 참조.
특히 제1차 세계대전 이후, 일본경제는 지방자치단체 사이(특히 도시와 농촌 사이)의
이러한 것을 체계적으로 제도화하여 지방자치단체의 재정자주권의 확보․강화를 목적 으로 제2차 세계대전 이후인 1948년 7월에 지방재정운영의 원칙과 국가와 지방의 재정관 계의 원칙 등이 규정된 지방재정법이 제정되었다. 특히 이 법률은 국가가 지방재정의 자 주적 운영을 압박하지 않도록 엄격하게 제재를 가하고 있는 것이 주목된다.144)
그러나 제2차 대전 직후, 전쟁피해복구, 실업자구제, 생활보호, 보건위생, 식량의 증 산, 교육, 경찰, 소방 등 지방자치단체의 행정영역의 대폭적인 확대, 지방행정기구의 복 잡화로 인한 지방공무원수의 급증, 그리고 급격한 인플레이션 등의 영향으로, 지방경비 는 급격한 팽창을 하였다. 이에 따라 지방세제개정이 단행되어 도부현민세(道府縣民 稅)의 창설, 가옥세․영업세 등의 도부현(道府縣)으로의 세원이양, 지방자치단체에서 증세나 초과과세 등으로 지방세원이 확충되었다. 그러나 그것으로도 많은 지방자치단 체는 재원부족에 의하여 대량으로 지방채를 발행한 결과, 지방채잔고는 급속하게 팽창 하였다.145)
이러한 지방재정의 혼란 속에서 국가와 지방을 포함한 근본적인 세재정개혁을 추진하 기 위하여 제안된 것이 ‘샤프(Shoup) 권고’146)147)였다. 이 샤프 권고는 단지 세제개혁 뿐 만 아니라 지방자치의 강화를 위한 재정적 지원을 총괄하는 것이다. 그 중에서 지방재정 지원에 관한 것으로서 중요한 것은 국고보조금을 정리하고 그것을 용도가 자유로운 일반 재원으로서 형평교부금에 흡수하는 것이었다. 이 샤프 권고에 따라 1950년에 지방세원의
144) 조일윤 / 김세진, 앞의 글, 16면 참조. 동법 제2조 제2항에서 “국가는 지방재정의 자주적이고 건전한 운영을 조장하는데 노력하고 적어도 그 자율성을 훼손하거나 또는 지방자치단체에 부담을 전가하는 시책을 하여서는 안된다.”고 규정하고 있다.
145) 水谷守男外3人, 前揭書, p.6.; 조일윤 / 김세진, 앞의 글, 16면 참조
146) 제2차 세계대전 직후의 연합국군총사령부에 의한 점령통치시대에 미국의 재정학자 샤프(C. S. Shoup)가 중심 이 되어 실시된 조사에 기초한 보고서이다. 지방세제의 확립, 국고보조금의 원칙폐지와, 그것을 대신하는 재정조 정제도의 창설, 국정위임사무의 폐지를 포함하는 사무재분배 등 시정촌을 중심으로 행정책임의 명확화를 최대의 테마로 일본의 행재정시스템을 재구축하는 것을 목적으로 하였다.
147) 샤프권고의 주된 내용은 1) 지방세제의 개혁에 관하여 지방세원의 확충․강화, 독립세주의의 채용, 잡다한 법정외독립세의 정리, 사업세로부터 부가가치세로의 변경, 2) 종래의 지방배부세에 덧붙여 지방자치단체간의 재 정조정을 하기 위한 형평교부금의 창설과 그 총액의 대폭적인 증가, 3) 일부의 장려적인 것을 제외하고 국고보조 금의 대폭적인 정리, 4) 지방채제도의 개혁으로서 일정한 범위 내에서 지방채의 기채를 지방자치단체가 자유롭 게 하는 것 등이다. 水谷守男外3人, 前揭書, pp.7-9.
확충․강화, 지방재정형평교부금의 창설 등 지방세재정제도의 개혁이 단행되었다. 이후 지방재정형평교부금의 계속적인 팽창과 교부금의 총액에 관하여 국가와 자치단체간의 대립․분쟁이 매년 반복됨으로 인하여 이를 해결하는 것이 국가의 큰 과제가 되었으므 로, 1954년 지방교부세법이 제정되고 지방재정형평교부금은 지방교부세로 개편되었다.
이 개편과 함께 지방의 실태로부터 유리된 지방재정계획의 책정 등에 의하여 그 총액은 계속 억제되었고, 동시에 국가의 금융긴축정책에 의한 지방자치단체의 자금의 악화 등도 계속되어 이 시기의 지방자치단체의 적자총액은 649억엔에 달하였다.148) 이러한 지방재 정위기에 대처하기 위하여 1955년 지방재정재건촉진특별조치법이 제정되어 국가의 지방 재정에 대한 관여․통제가 강화되었다.149)
1950년대 후반부터의 고도 성장기에는 국가의 고도성장정책에 편승하기 위하여 각 지 방자치단체는 공공투자를 적극적으로 추진하였다. 이 시기의 국가와 지방을 합친 행정투 자 중 약 8할을 지방이 하였고, 투자액도 약 6할을 지방이 부담하였다.150) 그러나 1973년 의 제1차 오일쇼크의 영향으로 지방재정도 불황에 빠져 지방세수의 격감과 세출의 급증 으로 매년 2조엔 이상의 재원이 부족하였다. 당시 국가도 지방재정지원을 할 만큼의 여유 가 없었으므로 각 지방자치단체는 지방채의 증발 등으로 대처하게 하였다. 그와 동시에 국가재정의 재건을 위한 정책의 일환으로 지방자치단체에 대한 국고보조부담금을 제한 하였다.151)
한편, 종래에는 지방자치단체가 국가로부터 보조금을 받아 공공사업을 시행하였지만,
한편, 종래에는 지방자치단체가 국가로부터 보조금을 받아 공공사업을 시행하였지만,