프랑스의 국가와 지방자치단체간 사무 배분 체계

(1) 프랑스 지방자치법전 상 국가와 지방자치단체의 배분의 일반적 규정

1) 국가와 지방자치단체 권한의 일반 원칙

우리 뺷지방자치법뺸 제9조의 자치사무와 제11조의 국가사무의 구분과 같이 프랑스 뺷지방 자치법전(CGCT)뺸는 국가와 지방자치단체의 사무에 관하여 제L.1111-2조, 제L.1111-3조, 제L.1111-4조, 제L.1111-8조, 제L.1111-8-1조 등에서 규정하고 있다. 우리나라에서는 국가 사무와 자치사무를 구분하고, 국가사무 중 지방자치단체로 사무를 위임한 경우에 단체위 임사무와 기관위임사무로 구분하고 있는데, 프랑스의 경우에는 위임사무와 관련하여 단 체위임사무와 기관위임사무를 따로 구분하고 있지 않다.²³¹⁾

우선 뺷지방자치법전(CGCT)뺸 제L.1111-2조 제1문은 “꼬뮌, 데파뜨망 및 레지옹은 자 신의 권한에 관한 사무를 처리한다”고 규정하고, 동조 제2문은 “지방자치단체는 국가와 함께 행정, 국토 정비, 경제적·사회적 발전, 보건, 문화, 과학의 향상, 차별방지, 양성평등 및 환경보호, 에너지 통제를 통한 온실효과의 대응, 에너지의 합리적 사용, 삶의 질의 개 선에 공동으로 협력한다”고 규정한다. 이에 따르면 제L.1111-2조 제1문에 따르면 지방자 치단체는 자신의 고유 사무에 관하여 일차적인 책임을 부담한다. 이 경우 꼬뮌은 자신의 사무에 대한 전권한성을 행사 할 수 있고, 데파뜨망과 레지옹의 경우에는 지방자치법전이

한 관련성을 갖고 있는데, ‘연대성(solidarités)’은 지역간 불평등(inégalités)을 해소하기 위한 전제 조건이다. 지역 간 연대성 확보의 차원에서 지방자치단체 상호간의 불평등을 완화하고자 한 것이 ‘균형적 조치(dispositifs de péréquations)’들이고, 연대성은 지역간 격차를 해소하기 위한 메커니즘을 정당화하기 위한 요건에 해당된다.

Virginie Donier, Loi NOTRe - Les solidarités territoriale et humaine, AJCT n° 12, 2015, p. 571.

231) 김지영, “지방자치단체의 자치재정권 확립을 위한 법적 검토 – 프랑스의 논의를 중심으로-”, 공법연구 제46 집 제3호, 2018, 142면.

해당 지방자치단체의 권한이라고 인정되는 범위 내에서만 권한을 행사하는 것으로 이해 될 수 있다. 꼬뮌의 경우에는 뺷지방자치법전(CGCT)뺸 제L.2121-29조에 의해 전권한성이 인정되지만, 데파뜨망과 레지옹은 전권한성이 인정되었다가, 현재는 뺷공화국 지역 개편 에 관한 2015년 8월 7일 법률뺸에서 전권한성이 다시 인정되고 있지 않다.²³²⁾

동조 제2문은 행정, 국토 정비, 경제적·사회적 발전 영역 등 특정 영역에서 국가와 지방 자치단체의 협력의무에 대해서 규정하고 있다.

다음으로, 동법전 제L.1111-3조는 권한의 배분 시에 꼬뮌, 데파뜨망, 레지옹 간에는 감 독권한이 인정되지 않음을 규정하고 있다. 즉, 헌법 제72조의 규정에 따라 프랑스 지방자 치단체는 모두 평등하며, 지방자치단체 상호간에는 어떠한 감독도 수행될 수 없음을 확인 하고 있다.

동법전 제L.1111-4조는 권한배분의 원칙으로서 국가와 지방자치단체가 권한을 배분할 때에는 국가의 책임과 권한을 이전 받는 꼬뮌, 데파뜨망, 레지옹에게 권한이 모두 이전되 어야 하고, 권한의 이전 시에는 이에 상응하는 재원도 모두 이전되어야 함을 밝히고 있다.

국가가 지방자치단체에게 권한을 이양하는 경우에는 분산하여 꼬뮌, 데파뜨망, 레지옹에 게 세분화 하여 배분하는 것이 아니라 하나의 지방자치단체에 당해 권한을 이전함으로써, 권한의 중복을 회피하고, 이에 상응하는 재원도 원칙적으로 이전되어야 함을 의미하는 조항이다. 뺷꼬뮌, 데파뜨망, 레지옹 및 국가 간의 권한의 배분에 관한 1983년 1월 7일 법률뺸에 최초로 규정된 이후, 뺷지방자치법전(CGCT)뺸에 편입된 동 조항은 상술한 바와 같이 우리나라 뺷지방자치법뺸 제10조 제3항 및 뺷지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법뺸 제9조 제1항의 “불경합성의 원칙”을 포함한다. “불경합성의 원칙”은 국가와 지 방자치단체간 혹은 지방자치단체 상호간의 사무의 귀속과 권한, 책임의 소재를 명확하게 하여 중복행정을 방지하기 위한 것을 의미한다.²³³⁾ 또한 동법전 제L.1111-4조는 뺷지방분

232) 김지영, “지방자치단체의 자치재정권 확립을 위한 법적 검토 – 프랑스의 논의를 중심으로-”, 앞의 논문, 142면.

233) 최봉석, “지방자치 사무배분 기준의 문제점과 개선과제 - ｢사무배분 사전검토제｣의 도입가능성 검토-”, 지방 자치법연구 제15권 제4호, 2015, 78면.

권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법뺸 제9조 제3항의 규정 즉, 사무분의 원칙은 관련 사무를 포괄적으로 이양하는 것을 의미한다는 점에서 “포괄적 위임의 원칙”도 포함하고 있는 것으로 해석된다.²³⁴⁾

동법전 제L.1111-4조 제2문은 양성평등, 문화, 스포츠, 관광, 지역 언어의 촉진, 교육에 관해서는 지방자치단체간에 ‘공동권한(compétence partagée)’으로 규정한다.

뺷지방자치법전(CGCT)뺸 제L.1111-2조, 제L.1111-3조 및 제L.1111-4조는 국가와 지방자 치단체간 혹은 지방자치단체 상호간의 ‘권한배분원칙’을 규정하고 있는 반면에, 동법전 제L.1111-8조, 제L.1111-8-1조, 제L.1111-8-2조 및 제L.1111-9조는 ‘권한위임’에 관한 원 칙을 규정하고 있다. 특히 동법전 제L.1111-8-1조, 제L.1111-8-2조는 2015년 제3단계 지방 자치제도 개혁으로 새롭게 신설된 조항이다.

제L.1111-8조 제1문은 “하나의 지방자치단체는 다른 카테고리에 속하는 지방자치 단체 혹은 지방자치단체조합에 대하여 자신의 권한을 위임할 수 있다”고 규정하고, 제2문은 위임에 따라 수행되는 권한은 이를 위임한 지방자치단체의 이름으로 수행한 다고 규정한다. 즉 지방자치단체 상호간의 사무의 위임을 허용하고 있다.

제L.1111-8조가 지방자치단체간의 권한 위임에 관한 규정이라면, 제L.1111-8-1조는 국 가가 자신의 권한을 위임하는 경우에 관한 규정이다. 우리나라에서의 국가에 의한 지 방자치단체로의 사무의 위임에 해당한다. 동조 제1문은 “국익에 관한 사항을 제외하 고, 국가는 지방자치단체 또는 지방자치단체 조합이 특정 국가권한을 수행하고자 하 는 요구가 있을 때에 협약에 의해 당해 권한을 이전할 수 있다”고 규정하고, 동조 제2 문은 국가권한이 협약에 의하여 지방자치단체에 위임되었을 경우에 국가의 이름으로 이를 수행한다고 규정하고 있다. 동조 제3문은 국가권한 위임의 제한을 두고 있는데, 이에 따르면, “국적, 시민권, 기본권, 인의 권리능력, 사법, 형법, 형사절차법, 외교정 책, 국방, 공공의 안녕과 질서, 화폐, 신용, 외환, 선거권 혹은 기본권 행사의 본질적인

234) 김지영, “지방자치단체의 자치재정권 확립을 위한 법적 검토 – 프랑스의 논의를 중심으로-”, 앞의 논문, 142면.

사항에 관한 것이나 헌법상 보장되는 권리의 행사, 국가에 부여된 통제 임무의 수행 에 관련한 사항 등은 프랑스 체결한 국제협약 혹은 법률, 법규명령에 명시적인 유보 가 없을 경우에는 위임될 수 없다”고 규정한다.

이에 따르면, 일반적으로 승인된 국제협약 혹은 개별법의 명시적인 유보조항이 없는 한 국적, 기본권, 사법, 외교, 국방 등의 권한은 국가사무로 지방자치단체로 위임될 수 없다. 또한 동 조항은 국가의 지방자치단체에 대한 권한의 위임은 국가의 일방적인 의사 에 의해서 이루어지는 것이 아니고, 일정한 제한이 존재한다. 우선 ‘국가의 이익(intérêts nationaux)’에 관한 사항과 법률과 행정입법상 명시적인 근거조항이 있는 경우를 제외하 고, 국가 본래의 권한에 해당되는 사항은 위임이 제한되며, 위임이 가능한 권한이라고 하더라도, 수임 받는 지방자치단체가 이를 희망하는 경우이여야 한다. 즉, 국가가 일방적 으로 자신의 권한 혹은 사무를 지방자치단체에 위임할 수 없다는 의미이다. 동 규정은

“지역공공행정 현대화 및 메뜨로폴 확인에 관한 2014년 1월 27일 법률²³⁵⁾”에 의해서 도 입된 것으로, 1982년 지방자치제도가 본격화 된 프랑스에서, 국가의 권한 및 사무는 상당 부분 입법적 개선을 통해 지방자치단체로 이전되었고, 이미 이양된 권한 이외에 국가가 자신의 권한을 지방자치단체에 위임할 경우에 해당되는 규정이다.²³⁶⁾

제L.1111-8-1조는 제3문에서 국가에 대하여 권한의 위임을 요구할 경우에는 동법전 제 L.1111-9-1조에 따른 “공공정책지역협의회(conférence territoriale de l‘action publique)”에 지방자치단체는 수임 받고자 하는 권한을 제출하고, 공공정책지역협의회의 의견과 지방 자치단체의 요구를 취합하여, 레지옹의 프레페가 이를 당해 중앙부처의 장관에게 제출하 도록 하고 있다. 또한 동조 제4문에서는 중앙부처의 장관이 지방자치단체의 의견을 수렴 하여, 권한을 이전할 경우에는 ‘협약안’을 작성하여 해당 지방자치단체에 통보하도록 하 고 있다. 동조 제6문은 국가의 권한이 지방자치단체로 이전될 경우에 ‘국가와 지방자치단

235) Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l‘action publique territoriale et d‘affirmation des métropoles art. 1.

236) 김지영, “실질적 지방분권을 위한 재정법적 검토 – 프랑스의 사례를 중심으로-”, 앞의 글, 174면.

체간 권한 위임에 관한 협약’ 상에서 권한위임의 기간, 달성하고자 하는 목적, 구체적 수 단, 당해 권한에 관한 지방자치단체 등에 대한 국가의 통제 방식을 명확히 하도록 하고 있다. 이에 따르면, 국가 권한의 지방자치단체로의 위임은 종국적인 것이 아니며, 기간을 정하여 한시적으로 이루어질 뿐이고, 권한 위임의 목적과 수단을 밝힘으로써 국가와 지방 자치단체의 책임을 명확히 하고 있고, 위임된 권한에 대한 국가의 통제 방식을 미리 정하

체간 권한 위임에 관한 협약’ 상에서 권한위임의 기간, 달성하고자 하는 목적, 구체적 수 단, 당해 권한에 관한 지방자치단체 등에 대한 국가의 통제 방식을 명확히 하도록 하고 있다. 이에 따르면, 국가 권한의 지방자치단체로의 위임은 종국적인 것이 아니며, 기간을 정하여 한시적으로 이루어질 뿐이고, 권한 위임의 목적과 수단을 밝힘으로써 국가와 지방 자치단체의 책임을 명확히 하고 있고, 위임된 권한에 대한 국가의 통제 방식을 미리 정하