마지막으로 수용지역 사업에 대한 환경성 검토를 마친 후에 시행단계에 들어 가는데, 이때 홍보․마켓팅․재원조달․행정적 지원방안 강구 등이 논의된다.
수용지역에서의 추가적인 개발의 허용이 주변지역에 환경적인 악영향을 미치지 는 않는지에 대한 검토가 필요하다. TDR프로그램의 효율적인 운용을 위해 시행 절차 및 개발권의 산정․매매 등에 대한 전반적인 사항에 대하여 조례를 제정한 다. 개발권의 가치평가, 시장 침체시 개발권의 매입, 개발권의 수급조절, TDR 시 행시 비용지원 등을 위해 개발권은행의 설립을 검토한다.
<그림 4-7> 개발권 양도제의 시행절차
시민위원회 구성 ․자료수집 및 예비평가
시나리오 개발 ․송출지역 지정 등 ․수용지역 지정 등
시나리오 분석 ․개발권 가치 측정 ․개발권 매매이익 측정
공청회 및 대안 선정
대안의 수정․보완 ․송출지역의 적합성 검토 ․수용지역개발사업의 검토 ․개발권 거래 규정
환경성 검토
시행
모니터링
5
C H A P T E R 결 론
토지소유권으로부터 개발권을 분리하여 이를 별도로 관리하자는 아이디어는 영국에서 출발하여 미국에서 구체화되었다고 할 수 있다. 양국 모두 용도지역제 의 본질적인 한계를 극복하기 위해 이 아이디어를 활용했다는 점에서 공통점을 가지고 있다. 더욱이 개발권 분리 구상의 아이디어는 현대사회에서도 그 유용성 이 더욱 커지고 있다. 이는 환경 및 삶의 질에 대한 관심의 증가와 지속가능성 개념의 강조라는 환경변화에 크게 기인한다. 현실적으로 생태적으로 중요한 지 역, 문화유적지, 경승지, 오픈스페이스, 녹지, 우량농지 등이 개발압력에 밀려 훼 손되어가고 있다. 그러나 이를 보전하기 위해서는 보상 없이 강한 토지이용규제 에 의존할 수밖에 없는 상황이다. 다른 한편으로는 시민사회의 형성으로 시민과 국가 간의 관계 또는 공공부문과 민간부문간의 관계변화로 개인과 집단의 권리 가 크게 향상되고 있어 보상이 수반되지 않은 강한 규제는 토지소유자의 많은 정치적인 저항을 초래하고 있다. 여기에 개인의 토지를 포함한 사유재산권 보호 가 강화되고 있다. 그 결과 앞으로는 공익을 위해 강력한 토지이용규제수단을 통 해 특정 지역을 보전하려 할 경우, 보상 없이는 불가능할 것으로 보인다.
이러한 상황 하에서 계획적․환경친화적인 국토관리를 위해서는 장래 토지이
용을 변경할 수 있는 권리 즉, 개발권을 토지소유권으로부터 분리하여 관리하는 방안의 검토는 의미 있는 것이라 할 수 있다. 개발권을 분리하여 국․공유화 할 것인가 아니면 시장에 유통시킬 것인가는 선택의 문제이며, 이때 중요한 것은 개 발권 분리가 왜 우리 사회에 필요한 것인지에 관해 함께 논의하고 그 중요성을 인식하는 일이다.
먼저 개발권 분리에 대한 이론적인 고찰 결과, 토지소유권 분화는 역사적 산물 이며 따라서 토지소유권으로부터 개발권을 분리하여 별도로 관리하려는 시도는 현대 사회에서 그 중요성이 더욱 크다는 점이 강조됐다. 이러한 관점에서 계획제 한으로 인한 손실보상 방법의 하나로서 법률에 근거를 두는 개발권양도제는 헌 법 제23조 재산권의 보장과 제한의 취지에 부합한다고 볼 수 있다. 그러므로 개 발권양도제는 그 근거 법률의 제정과 지방정부의 조례 제정 등을 통해 도입이 가능한 것으로 검토되었다.
그 다음으로 영국․프랑스․미국의 개발권 분리제도를 비교 검토하였다. 토지 소유권으로부터 개발권을 분리하여 관리하는 방안은 크게 개발권을 공유화 하는 방안과 유통시키는 방안이 있다. 전자는 개발가치와 개발허가권한을 국가 또는 지방정부에 귀속시켜 개발이익의 환수에 철저한 반면, 후자는 용도지역제의 한 계를 보완하는 보조적 정책수단으로 사용되고 있다. 본 연구에서는 미국식의 개 발권양도제가 우리 실정에 적합한 것으로 결론지었다. 이는 우리의 토지이용규 제수단이 미국과 같은 용도지역제를 채택하고 있기 때문이다. 그러나 개발권양 도제가 성공적으로 도입․시행되기 위해서는, 미국의 경험에서 알 수 있듯이, 여 러 조건의 충족이 필요하며 아울러 구체적인 시행방안의 도출을 위한 심도 있는 검토가 뒤따라야 할 것이다.
또한 본 연구에서는 개발권양도제를 중심으로 이 제도의 개념적 틀(conceptual framework)을 분명하게 보여주고, 동시에 적용가능성을 검토하기 위해 개략적인 가상실험(simulation)을 시도했다. 그리고 이를 기초로 정책적인 함의를 도출했다.
네 가지 사례에 대한 시뮬레이션을 통해 개발에 의한 편익상승과 규제로 인한
4) 여기에서 제도적 역량(institutional capital or institutional capacity or social capital)이라 함은 좁게는 은 행정관리능력을 의미하고(노융희. 전게서. p.534), 넓게는 신뢰, 사회적 규범, 사회적 네트워크와 같은 사회․문화적 자원을 포괄하는 개념으로 쓰인다(Putnam. 1993. Making Democracy Work. New Jersey
할 경우, 규모가 적고 시행이 비교적 용이하며 성공가능성이 큰 사례부터 시작하 도록 유도할 필요가 있다. 미국의 경험은 TDR프로그램의 성패가 지방정부의 도 시계획 수행능력 즉, 자기 행정구역내 토지문제 해결을 위한 정책대안의 공동생 산능력과 전문성 등에 달려 있음을 보여주고 있다. 다만 우리의 경우에는 중앙정 부 차원에서 개발권 분리․유통제도가 지방정부 필요에 의해 시행될 수 있도록 법적 근거와 정책적인 가이드라인을 제시하는 것을 검토할 필요가 있다. 최근
‘국토이용및도시계획에관한법률(안)’의 입법 추진으로 개발권 분리․유통제도를 국토․도시기본계획 그리고 개발허가제와 연계하여 운용하는 것도 가능할 것으 로 보인다. 그러나, 개발권양도제의 도입․시행을 위해서는 개발권의 법적 성질 규명 및 공시방법, 개발권 유통을 위한 유통기관의 설립, 공무원의 전문성 제고 방안 등이 향후 추진해야 할 과제이다.
결론적으로, 토지소유권으로부터 개발권을 분리하여 유통시키는 방안은 우리 의 토지소유권 관념에 비추어 보아 분명히 새로운 제도이며 도전이라 할 수 있 다. 이러한 도전은 많은 저항과 시행착오를 초래할 것으로 보인다. 그러나 분명 한 것은 개발권양도제가 우리 사회가 안고 있는 많은 토지문제를 해결하는데 크 게 기여하는 정책수단이라는 점이다. 뿐만 아니라 이 제도의 시행과정은 그 자체 가 지역사회 스스로 지역내 토지문제를 논의하는 장(arena)을 제공하고 해결점을 모색한다는 점에서 한 사회의 제도적 역량(institutional capital)을 키우는데 크게 기여한다. 좁은 국토에 많은 사람이 더불어 살기 위한 최선의 전략으로서 개발권 분리제도의 도입․시행은 결코 쉽지 않을 지도 모른다. 그러나 가야할 길이요, 도전해야 할 대상임에는 틀림없다.
: Prinston University. p167).
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