시뮬레이션 - 국토의 합리적 관리를 위한 개발권 분리방안 연구

(1) 시뮬레이션 Ⅰ: 주택지 조성사업지구의 녹지보전 사례

① 사례지역 선정

사례지역으로 서울시 종로구 평창동 492번지 일대 일단의 주택지조성사업지 구를 선정했다. 이 사업지구가 사례지역으로 선정된 이유는, 주택지 조성사업지

5) 개발권을 분배하는 방법에는 크게 기존 용도지역제 하에서 미이용밀도의 비율에 따라 분배하는 방법, 토지의 시장가나 평가액에 비례하여 분배하는 방법, 토지의 면적에 따라 분배하는 방법이 있다. 이 가운데 여기에서는 평가액을 기준으로 한 개발권 분배방식을 따르기로 했다. 왜냐하면 평가액 즉 공 시지가는 개발압력, 위치 등을 반영하고 있을 뿐만 아니라, 시장가격에 근접해 있고 과세기준으로 활용되고 있는 등 신뢰도 면에서도 장점이 있기 때문이다.

구 일부가 현재 임상이 양호하여 자연경관지구(종전의 풍치지구)로 지정되어 개

④ 수용지역 지정

수용지역은 개발잠재력이 높은 지역으로 향후 고밀 개발이 허용되면서 관리될 수 있는 인근 지역이어야 한다. 이 점을 고려하여 도심재개발구역의 하나인 종로 구 사직동 재개발구역을 개발권 수용지역으로 선정했다. 이때 수용지역의 기준 용적률과 허용용적률을 별도로 정하여 송출지역에서 개발권을 매입할 경우, 기 준용적률 이상의 개발을 허용한다.

⑤ 송출지역의 개발잠재력 산정

송출지역의 개발권을 산정․분배하는 방식에는 여러 가지가 있으나, 소유토지 에 대하여 개발제한을 받음으로써 상실한 개발가치를 기준으로 정했다. 여기에 서는 형질변경이 이미 이루어진 인근 토지가격(A)과 미개발토지가격(B)의 차이 가 개발가치의 상실 분이라고 할 수 있으므로 단지내 기개발된 토지가격 61만 1,000원/㎡과 현재 지가 25만 3,000원/㎡ (1999년도 서울시 개별공시지가 기준)와 의 차이를 개발잠재력으로 간주했다. 그러므로 개발행위를 제한함으로써 감소되 는 총 개발잠재력은 7만 7,430㎡×(61만 1,000원/㎡-25만 3,000원/㎡) = 277억 2,000만원이 된다. 이를 각 필지 소유자별로 배분하여 개발권을 부여하되, 발급된 개발권의 총량이 수용지역에서 소화될 수 있도록 한다.

⑥ 수용지역의 개발이익 산정

계획용적률은 개발권을 매입하지 않을 때 주어지는 기준용적률과 개발권을 매 입할 때 허용되는 용적률 사이로 한다. 단, 용적률 상한선이 100% 간격으로 증가 함에 따른 바닥면적의 증가를 계산한다. 용적률별로 건축연면적이 차이가 나고 이에 따라 주거면적이 비례로 증가한다고 보고 건축면적 1평당 개발이익을 100 만원으로 가정한다.

종합해보면, 개발권 송출지역에서 산출된 미실현 개발잠재가치는 총 277억 원

인 반면, 개발권 수용지역의 용적률 상향에 따른 개발이익의 증가는 355억 원으 로 계산되었다. 그러므로 사직동 재개발구역의 용적률 400%를 기준용적률로 하 고 800%까지 인센티브를 준다면, 추가로 발생하는 개발이익으로 송출지역에서 감소되는 개발잠재력을 흡수할 수 있음을 보여주고 있다.

<표 4-3> 사직동 도심재개발계획

구분 연면적(㎡) 연면적 증가(㎡) 개발이익

증가(백만원)

사업시행면적 40,161

계획대지면적 29,401

연 건 축 면 적

용적률 400% 117,604 -

-용적률 500% 147,005 29,401 8,894

용적률 600% 176,406 58,802 17,788

용적률 700% 205,807 88,203 26,682

용적률 800% 235,208 117,604 35,576

자료: 종로구청, 사직구역 및 주변 상세구역 및 도심재개발구역지정(안), 1999

⑦ 개발권 배분

이 단계에서는 보전지역 토지소유자에게 총지가평가액에 대한 각각의 소유토 지의 평가액 비율로 개발권을 배분하는 단계이다. 개발권은 보통 개발권 증서 (development credits)로 교부한다. 개발권의 수와 기준은 계획기관에서 미리 정하 여 규제로 인해 실현되지 못한 잠재적 개발가치에 비례하여 각 필지별로 규제지 역 토지소유자에게 배분하면 된다. 본 사례 검토에 있어서 개발권의 단가를 10만 원으로 한다면, 총 27만 7,200개의 개발권이 발행될 것이다.

<그림 4-3> 주택지 조성사업지구의 미개발 지역(시뮬레이션 Ⅰ)

(2) 시뮬레이션 Ⅱa: 매장문화재 보호 사례

② 사업지구 현황

지정하는 방안이고, 다른 하나는 재건축부지를 제외하고¹¹⁾ 100m 이내 주변지역 을 송출지역으로 지정하는 방안이다.¹²⁾

④ 수용지역 지정

수용지역은 개발잠재력이 높고 고밀 개발이 가능한 지역이어야 하므로, 도심 재개발구역의 하나인 송파구 관내 재개발구역을 개발권 수용지역으로 선정한다.

이때 수용지역의 기준용적률과 허용용적률을 별도로 정하여 송출지역에서 개발 권을 매입할 경우에 한해 기준용적률 이상의 개발을 허용한다. 수용지역의 규모 는 송출지역의 규모에 따라 달라진다. 만일 재건축부지를 제외한 반경 100m 범 위로 송출지역이 지정된다면, 그 규모가 커서 이를 수용할 만한 수용지역을 송파 구 관내에서 찾기가 쉽지 않을 수도 있게 된다.

⑤ 송출지역 개발잠재력 산정

문화재보호구역 지정으로 인하여 소유토지에 대하여 개발제한을 받음으로써 상실한 개발가치의 상실 분을 송출지역 개발잠재력으로 인정한다. 따라서 송출 지역이 재건축지구에 국한될 경우에는 부지 전체를 매입하던지 아니면 재개발 사업중단으로 입은 손실 분을 개발권의 형식으로 다른 지역으로 이전시키는 것 을 검토할 수 있을 것이다. 그러나 매입의 경우 매입비용이 400억원 수준으로 추 산되고 있어 보상재원 마련이 쉽지 않다. 그러므로 인근 지역에서 주택 재개발사 업이 있는 경우, 여기에서 손실 분을 대물 또는 개발권으로 보전시켜주는 방법이

11) 경당 재건축부지를 송출지역에서 제외한 이유는 단순한 건축이 아니라 정부가 토지소유권 자체를 매입해야하는 상황이기 때문이다.

12) 송파구 풍납토성 사례는 지상문화재가 아닌 매장문화재이기 때문에 개발권양도제를 적용하는데 어 려움이 있다. 앞의 사업지구 현황에서 보듯이 풍납동사례는 재건축사업을 하던 중 매장문화재가 발 견되어 사업을 중단한 경우이다. 따라서 재개발사업지구를 문화재보호구역으로 지정하고 이에 따른 재산권 피해 보상을 추진하고 있다. 그렇다면 현재의 토지이용을 유지하면서 장래 개발권만을 양도 하는 개념의 개발권양도제의 적용은 쉽지 않게 된다. 이러한 점을 고려하여 본 연구에서는 두 가지 대안을 함께 검토해 보았다.

필요하다. 이때 송출지역 개발잠재력은 ｛경당연립 재건축부지면적(7,910㎡) × 일반주거지역 평균공시지가(107만 6,900원/㎡)｝이 된다.

그러나 재건축부지 이외에 반경 100m까지를 포함하여 송출지역이 지정된다 면, 송출지역 개발잠재력은 다음과 같이 계산이 가능해진다. 즉 구역밖 인근지역 의 토지가격(A)과 구역내 가격(B)의 차이가 개발가치의 상실 분이라고 할 수 있 으므로 구역밖 일반주거지역 토지가격 107만 6천원/㎡과 구역내 토지가격 38만 3천원/㎡와의 차이를 개발잠재력으로 간주한다. 그러므로 개발행위를 제한함으 로써 감소되는 총 개발잠재력은 (송출지역 총면적 - 경당연립 재건축부지) × (107만 6,900원/㎡-38만 3,400원/㎡) 으로 계산된다. 그리고 개발권의 단가를 10 만원으로 하여 개발권을 발행한 후 이를 문화재보호구역 지정으로 손실을 입은 토지소유자에게 총지가평가액에 대한 각각 소유토지의 평가액 비율로 배분하면 된다.

⑥ 수용지역의 개발이익 산정

수용지역의 개발이익은 수용지역의 위치 규모, 산정, 주변 여건 등에 따라 달 라진다. 본 사례의 주변지역에서는 거여 제2구역 주택재개발사업 등이 추진되고 있는 것으로 조사되었다.¹³⁾ 그러나, 이 지역은 재개발구역 지정의 적정성 검토 결과 부적합한 지역으로 판정되어 신청서류가 반려된 지역으로 수용지역으로 적 정하다고 볼 수 없다. 만일 송파구 관내 인근지역에서 적정한 수용지역을 찾을 경우, 시뮬레이션Ⅰ에서와 같은 과정을 거쳐 개발이익의 산정이 가능하게 되고, 이를 토대로 송출지역의 개발잠재력을 흡수할 수 있는지를 검토하면 된다.

13) 송파구 거여동 181번지 일대를 중심으로 주택재개발구역(거여제2구역 주택재개발사업) 지정을 요구 하는 신청이 있었으나, 권리확정절차 미흡 등을 이유로 반려되었다. 개발규모는 대지면적 28,000㎡, 건축계획 8층-25층 9개동 (805가구), 평균용적률 286%로 계획되었다. 자세한 것은 http://open.metro.seoul.kr/cgi/com_forms09.cgi 참조.

<그림 4-4> 문화재 보존을 위한 건축제한 지역(시뮬레이션 Ⅱa)

(3) 시뮬레이션 Ⅱb: 전통문화지구 보존 사례

① 사례지역 선정

사례지역으로 서울특별시 종로구 인사동 골목이 선정됐다. 이 지역은 서울의 대표적 전통문화 명소로 문화시설과 골동품점․민속공예품점이 밀집된 지역이 다. 서울시는 이 지역을 문화지구¹⁴⁾로 지정을 검토하면서 동시에 지구단위계획 구역¹⁵⁾으로의 지정을 검토하고 있다. 이를 위해 서울시는 잠정적으로 2년간 건 축행위를 제한하는 조치를 취하고 있다.¹⁶⁾ 그러나, 토지소유자들의 반대에 부딪 혀 지구 지정 및 지구단위계획 결정․고시가 쉽지 않을 것으로 예상된다. 이 경 우 토지소유권은 인정하면서 규제손실은 보전하는 개발권양도제와 같은 보상수 단을 검토할 필요가 있다.

② 대상지구 현황

대상지구는, <그림 4-5>에서 보는 바와 같이, 종로구의 인사․관훈․경운․

견지동 일대 약 12만 2,200㎡(약 3만 6,965평) 규모의 일반상업지역, 1․2종 미관 지구로 지정되어 있다. 이 지구에는 역사유적이 16개소이고 전통문화업소가 506 개소나 입지하고 있다. 지구밖에 있는 인근 일반상업지역의 토지가격은 2000년

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