C H A P T E R 서 론
1. 토지소유권제도 재정립의 필요성
최근 토지소유권제도 재정립의 목소리가 높아지고 있다. 토지소유권으로부터 개발권 분리가 바로 그것이다. 용도지역제(zoning)에 의한 국토관리, 토지를 둘러싼 공․사익간의 빈번한 충돌 또는 개발과 보전간의 갈등, 지속가능성(sustainability) 개 념의 강조와 거버넌스(governance)1)의 변화, 토지에 대한 일반국민 및 전문가들의 인 식 변화 등은 종래의 소유중심의 소유권 관념에 커다란 변화를 요구하고 있는 구조 적인 요인들(structuring forces)이라 할 수 있다.
첫째, 용도지역제에 의한 국토관리의 한계이다. 현재 우리나라는 용도지역 중 심의 국토관리에 의존하고 있어 근본적으로 국토의 계획적 관리가 어려울 뿐만 아니라, 토지이용규제로 인한 우발이익(windfalls)과 우발손실(wipeouts)2)에 대한
1) 거버넌스(governance)라는 개념은 정부와 시민사회간 상호작용의 과정(Paproski 1993) 또는 국가발전을 위해 한나라의 경제․사회적 자원을 관리함에 있어서 권력이 행사되는 방식(World Bank 1993) 등으로 정의되고 있다. 이 개념은 국가와 시민사회의 관계변화를 함축하고 있다는 점에서 사회과학 분야에서 중요한 의미를 가지며 빈번하게 사용되고 있는 개념이다. 우리말로는 共治, 協治, 管治, 國政管理 등으 로 번역되고 있으나, 적확한 표현을 찾기가 쉽지 않다. 그러므로 여기에서는 거버넌스로 표기하고자 한다.
문제해결이 곤란하다. 특히 소유중심의 토지관이 지배적이고 개발이익의 사유화가 과도하게 허용되는 사회에서 용도지역제에 의한 토지이용규제는 규제지역의 토지 소유자의 반발이 커 국토의 합리적 관리에는 한계가 있다. 예컨대, 대도시 주변의 우량농지, 생태학적으로 보전가치가 있는 지역, 수려한 자연경관, 기타 도시확산 방 지를 위한 개발제한구역의 신설․확장․조정 등 환경자원의 보전이나 공익을 위 해 엄격한 토지이용규제가 불가피한 현실다. 그러나 현행 용도지역제 하에서는 용도지정 자체가 규제로 인한 손실을 발생시키고 이에 대한 아무런 보정장치가 없어 많은 사회적 비용과 갈등을 초래하고 있다. 실제로 우리 사회는 문화재보호 구역, 개발제한구역, 상수원보호구역, 국립공원, 군사시설보호구역, 도시계획시 설 지정 등을 둘러싸고 토지소유자와 관리주체간 갈등을 겪고 있다. 이러한 갈등 은 용도지역제를 통해 국토를 관리하는 국가에서 흔히 볼 수 있는 문제로서, 미국과 유럽 국가에서는 토지소유권으로부터 개발권(development rights) 또는 건축권을 분 리하여 별도로 관리하거나 유통시킴으로써 그 해결방안을 찾는 경향이 있다.
둘째, 토지를 둘러싼 공․사익간 빈번한 충돌 및 사익보호 경향을 들 수 있다.
그동안 문제가 되어 왔던 개발제한구역 및 장기 미집행 도시계획시설용지와 관 련하여 헌법재판소는, “공익추구를 위한 규제라 할지라도 이로 인해 토지소유자 에게 사회적 제약의 범위를 넘는 부담을 줄 경우에는 보상해야 한다”고 보아 보 상규정이 없는 관련법의 위헌성을 지적한 바 있다. 개발제한구역에 대한 헌법재 판소의 헌법불합치 결정3)은 개발제한구역으로 지정됨으로써 토지를 종래의 목 적으로 사용할 수 없거나 토지이용이 불가능한 나대지나 용도가 폐기된 경우에 는 보상이 필요하다는 의미로 해석할 수 있다. 또한 장기 미집행 도시계획시설에 대한 헌법재판소의 헌법불합치 결정4)은 도시계획시설로 지정됨으로써 10년 이상
2) 토지이용규제는 대부분의 경우 어느 지역의 지가는 높이면서 다른 지역의 지가는 낮추는 불평등한 효과를 발생시킨다. 이러한 지가상승이나 하락은 토지소유자 개인의 노력과는 상관없이 제도에 의해 유발된다. 이러한 의미에서 지가상승으로 인한 재산상의 이익을 우발이익(windfalls), 지가하락으로 인 한 재산상의 손실을 우발손실(wipeouts)이라고 부른다(이정전. 1999. 토지경제학. 서울 : 박영사. p472.).
3) 헌재결정 1998. 12. 24, 89 헌바 214, 90 헌바 16, 97 헌바 78.
재산권을 침해받은 나대지 소유자들에게 보상해야 한다는 의미로 볼 수 있다. 이와 같은 헌법재판소의 결정은 공익을 위해 토지소유권에 대한 제약이 불가피하더라 도 제약이 심할 경우에는 보상해야 한다는 취지를 보여주고 있으며, 이러한 결정 은 토지소유자에게 영향을 끼쳐 향후 토지이용 제한을 더욱 어렵게 할 것으로 보인다. 토지를 둘러싼 공익과 사익의 충돌은 그 동안 토지이용이 지나치게 공익 적 관점에서 사익추구를 억제해 온데도 원인(遠因)이 있지만, 토지이용규제에 필 요한 절차적인 적법성 및 손실보상의 결여에 근인(近因)이 있다고 볼 수 있다.
이러한 관점에서 보상재원의 확보를 통해 문제 해결을 도모하거나, 토지소유권 제도를 재정립할 필요성이 있다.
셋째, 환경친화적 국토관리의 필요성 증대와 거버넌스(governance)의 변화를 들 수 있다. 최근 수도권지역 난개발 특히 준농림지역의 무분별한 개발로 인한 공공시설의 부족, 지역간 교통 혼잡 등의 발생으로 인해 계획적인 저밀도 개발과 녹지공간의 확보 등이 지속가능성의 관점에서 중요한 인프라(green infrastructure) 로 간주되고 있다. 여기에 환경자원으로서 토지의 중요성에 대한 인식이 시민단 체(NGO)를 중심으로 확대 재생산되고 있고, 이들 단체의 정부 정책결정에 대한 영향력이 증대되고 있다. 이와 같은 여건 변화는 환경의제가 국토관리의 최우선 가치로 자리잡는데 크게 기여할 것으로 보인다. 그러나 다른 한편으로는 21세기 한국 사회가 정치적으로 다원화․분권화가 진전되고, 시민과 국가간 관계 및 공 공부문과 민간부문간의 관계 변화를 경험할 것으로 보인다. 이는 종래 지시-통제 (command-control) 중심의 수직적 관계에서 안내-촉진(guidance-facilitation)과 같은 수평적 관계로의 이행을 의미한다. 이러한 경향은 개인과 집단의 권리 향상으로 이어져 보상 없이 엄격한 개발제한을 받고 있는 지역의 토지소유자들의 반발을 초래할 것으로 보인다. 이와 같이 대립적인 관계에 있는 두 가지 경향성(trends)은 결국 공․사익을 조정할 수 있는 다른 정책수단의 모색을 요구하게 될 것이다.
4) 헌재결정 1999. 10. 21, 97 헌바 26.
넷째, 토지소유권으로부터 개발권 분리 필요성에 대한 일반 국민과 전문가들