가. 프랑스의 규제관리제도 개요
1) 규제관리제도의 배경 및 연혁
프랑스는 세계 5위의 경제 대국으로 지식서비스 산업 분야에서 선도 적인 역할을 하고 있으나, 프랑스의 규제관리제도 관련한 복잡한 행정 절차 및 다수의 법령56) 등은 경제적 혁신, 직업 창출, 경쟁력 강화를 저해하는 요인이 된다는 지적이 있어 왔다.57) 프랑스 정부는 이러한 문 제점을 개선함으로써 국가경쟁력을 제고하고자, 행정절차 간소화 정책 실시, 공공행정 분야에서 명확한 옴부즈맨 적용기준 마련, 규제영향평 가 담당부처의 역량강화 교육 등 다방면에 걸친 정책을 추진하고 있다.
2000년대 초반에 프랑스는 규제개혁의 효율성 강화를 위해 전자정부 구현을 위한 노력을 경주하였고, 2012년 올랑드 정부의 출범 이후에는 지방자치단체 및 기업의 실질적인 행정업무 간소화에 중점을 둔 ‘간소 화 충격(choc de simplification)’이라는 강력한 개혁정책을 시행하고 있 다. 또한, 현 정부가 지향하는 ‘보다 나은 규제(better regulation)’ 관리 의 일환으로 규제영향분석의 사전적 평가 기능 강화 및 기업을 대상으 로 한 공공정책자문 기능 확대 등을 실시하고 있다.
2) 프랑스의 입법체계
프랑스 입법체계는 크게 헌법(constitution), 법률(législation), 규칙/ 명령(réglementation) 등 세 단계로 구분되며, 피라미드 형태의 계층적 구조를 가지고 있다.58) 의회에서 통과되는 법률의 대부분(약 90%)은
56) OECD 보고서(2010)에 의하면, 1994년부터 2000년까지 신규로 도입된 프랑스의 법령 수는 총 8,500개로 나타났으며, 2001년부터 2007년까지 새로운 법령의 합계 는 10,699개를 기록하였다.
57) OECD,『Structural Reforms in France: Impact on Growth and Options for the future』, 2014, p.7.
156 규제제도 및 규제영향 분석에 대한 연구
제3장 해외 규제관리제도 및 규제영향분석 사례 연구 157
158 규제제도 및 규제영향 분석에 대한 연구 나) 국가평의회(Conseil d'Etat)
국가평의회(Conseil d'État)는 프랑스 최고 행정법원으로 1799년도에 설립되었다. 주요 행정 규칙을 마련하고, 분쟁 발생 시 조정·중재하는 역할을 담당한다. 1958년 제정된 헌법에 의해 국가평의회의 역할이 구 체화되었는데, 정부 측에 법률 자문을 수행하는 본래의 영역에서 행정 규칙을 제정하는 역할이 추가되었다. 규제관리 측면에서 국가평의회는 정부에서 제출한 입법영향평가서를 검토하고, 평가서 작성이 불충분 혹 은 미흡하다고 판단될 경우 검토의견을 제시하거나, 법률안 승인을 거 부할 수 있다.
나. 입법영향평가 및 규제간소화 정책 1) 입법영향평가의 체계
가) 분석의 대상 및 범위
프랑스의 입법영향평가(Étude d'Impact)는 1990년대 초반에 국가평 의회(Conseil d'Etat)에서 발간한 피크 보고서(Picq Report, 1994)61)가 계기가 되어 1997년에 최초로 규제영향분석 관련 내용이 규정되었다. 이후 1998년 총리 시행령에 의해 입법영향평가가 규정되었고, 2003 년에는 입법평가의 실효성을 높이고자 입법영향평가 제도를 개선하였 다. 2008년도에 헌법 개정이 이루어짐에 따라 2009년부터는 모든 정부 발의법안(government bills) 및 규정(provisions)에 대해 영향평가서 제 출을 의무화하고 있다.62) 새로운 입법평가 제도는 2009년 9월 1일부터 헌법상 필수요소로 영향분석을 실시하도록 하였는데, 동 법령에 의해
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le-secretariat-general-du-gouvernement(검색일: 2015.1.28)
61) 1991년에 발간된 피크 보고서에서는 규제의 질적인 한계를 논하였고, 1994년에는 전반적인 규제 개혁의 필요성을 강조하였다.
62) OECD, Better Regulation in Europe: France, 2010, p.41.
제3장 해외 규제관리제도 및 규제영향분석 사례 연구 159
160 규제제도 및 규제영향 분석에 대한 연구
법적 규제에 대해 입법영향평가서 제출을 의무화하였다. 즉, 2011년 이 전에는 정부발의법안의 경우에만 경제, 사회, 환경 등 부문에 대한 입법 영향평가서를 제출하였으나, 의회발의법안에도 입법영향평가를 실시하 도록 적용범위를 확대하였다.
나) 분석의 주체 및 평가기관
프랑스의 규제 거버넌스 관련 주체로는 국정조정실(Secréetariat Géenéeral du Gouvernement), 국사원(Counseil d‘Etat), 의회 등이 있다. 의회는 정부의 자문제공 역할부터 행정재판의 최종 판결까지 담당하며 영 향력을 행사한다.
또한, 행정 간소화 정책을 담당하는 국가현대화총국(Direction Générale de la Sécurité Extérieure)과 EU법을 국내법으로 법제화(transpose)하는 역할을 수행하는 유럽연합 정부사무국(Secrétariat Général des Affaires Europénnes)을 두어 정부차원의 원활한 소통을 위한 네트워크를 형성하 고 있다.
프랑스 정부는 현존하는 제도적 구조나 행정문화 등을 고려하여 하나의 독립적인 규제관리부처를 설립하기 보다는, 정부부처 간 네트워크 구축을 통한 규제정책을 수립하는데 역점을 두고 있다.
① 국정조정실(Secrétariat Général du Gouvernement, SSG)
1935년 설립되었으며, 정부의 행정업무 전반을 조정하는 역할을 담 당한다. 국무총리실 하에 발의된 법률, 주요 규제 등을 검토하는 기능을 한다. 국무총리를 포함한 정부 측의 법적 자문을 수행한다.
2009년부터 영향평가 시행이 의무화됨에 따라 국정조정실은 영향평 가 관련 방법론 등 가이드라인을 제공하는 업무를 한다. 정부부처에서 의회를 통해 법률안 발의 시 제출하는 영향평가서는 국무총리실과 국 정조정실의 검토를 거치도록 되어 있다.
제3장 해외 규제관리제도 및 규제영향분석 사례 연구 161
② 유럽연합정부사무국(General Secretariat for European Affairs)
유럽연합정부사무국은 협상 및 모니터링 등을 통해 유럽의 행정적인 부분에 있어 프랑스 정부부처 간 조율하는 역할을 담당한다. 또한, 유럽 연합과 프랑스의 규제 정책의 연속성을 보장하며, 프랑스가 유럽기관 내에서 통일된 의견표명이 가능하도록 정책자문을 제공한다.
③ 국가현대화 총국(General Directorate for the Modernisation of the State, DGME)
국가현대화 총국은 2006년도에 설립된 기관으로 프랑스 예산처 (Ministère du Budget)의 소속되어 있다. 행정 간소화 및 전자정부 등 현대화 관련 규제 정책을 담당한다.
다) 입법영향평가의 절차
새로운 법안이 기획되면 해당 부처는 국정조정실(Secrétariat Général du Gouvernement)에 발의하고자 하는 개정안에 대한 가이드북을 제공 하며, 이를 반영하여 국정조정실에서는 입법영향평가서 초안을 작성하 고, 부처 내에서 조직법률, 방법론 등을 토대로 검토를 실시한다. 이후 개정안의 영향평가에 관한 충분한 사전 동의를 구하기 위해 범부처 차 원의 의견을 수렴하게 된다. 만일, 다른 부처에서 동의하지 않을 경우 해당 부처에서 구체적인 사유를 포함한 대안을 제시해야 한다. 분석결 과에 대한 의견 대립이 계속되면, 내각에서 결정하게 된다.
국사원(Conseil d’État)은 입법영향평가서에 대해 검토하고, 정부개입 의 이유 등 세부 내용에 대해 분석한다. 정부부처는 국사원 심의 결과 를 토대로 평가서를 보완하되, 영향평가 및 법안 내용 간에는 지속적인 일관성을 유지해야 한다. 의회에 제출된 정부발의법안의 경우 10일의 기한 내에 의장단회의를 통한 검토가 이루어져야 한다. 최종 영향평가 결과는 대통령 및 각료이사회에 전달되어 심의 후 법안이 통과된다.
162 규제제도 및 규제영향 분석에 대한 연구 [그림 Ⅲ-30] 프랑스 입법영향평가서 서식
출처: 프랑스 입법영향분석서 FICHE D’IMPACT PROJET DE TEXTE REGLEMENTAIRE 일부 발췌.
입법영향평가서는 다음과 같이 총 6가지로 구성된다([그림 III-30]
참조).
① 규제사무명, 목적, 주요 기대효과
② 최종개정일
③ 기업에 미치는 영향에 대한 편익비용 분석
④ 세부 이행방안
⑤ 법적 근거 및 개정필요 조항
⑥ 부분규제별 분석 내용
제3장 해외 규제관리제도 및 규제영향분석 사례 연구 163 2) 규제간소화 정책
2012년 5월 올랑드(François Hollande) 정부가 출범한 이후, 2013년 3월에 대통령은 강력한 규제개혁 추진방침을 공표하였고, 7월 17일에 는 행정현대화를 위한 부처간 위원회(Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique, CIMAP)를 통해 201개의 규제개혁 과제를 발표하였다. 본 CIMAP 회의를 통해 프랑스 정부는 새로운 간소 화충격(Choc de Simplification) 프로그램을 공표하였는데, 이는 규제동 결제도(moratoire général sur les normes) 도입에 관한 내용을 포함하 고 있다. 2014년 1월 9일에 기업 행정간소화를 위한 추진위원회 (Conseil de la simplification pour les entreprises)를 신설하여 기업의 행정부담 간소화 방안 마련을 중점적으로 시행하였다. 당시 의원인 Thierry Mandon과 Woodeum et cie 기업대표인 Chullaume Poitrinal가 공동위원장을 맡고, 기업인, 관료, 각계 전문가, 정치인 등이 위원으로 참여하였다. 2014년 4월부터 기업의 행정부담 완화를 위한 50건의 조 치가 시행 중에 있고, 매 분기별로 50건의 조치를 추가 공표할 방침이 다. 기업 간소화 정책 관련해서 주목할 만한 점으로 기업의 생명 주기 를 다음과 같이 총 10단계로 분류하여 종합적인 검토를 실시함으로써 체계적인 접근을 시도하고 있다.65)
① 기업 설립(setting up a business)
② 기업 성장(growing your business)
③ 기업 인수, 가치회복(taking over, passing on, turning around)
④ 수출입(importing and exporting)
⑤ 회계처리, 사회적 책임 준수(meeting accounting, tax and social security obligations)
⑥ 고용 및 훈련(hiring and training)
65) The First 50 Simplification Measures for Business, Business Simplification Committee, May 14 2014 참고.
164 규제제도 및 규제영향 분석에 대한 연구
⑦ 기업 건설 및 이전(constructing and altering buildings)
⑧ 정부기관과의 관계(dealings with government bodies)
⑨ 기업 운영(running your business)
⑩ 공공계약 입찰(tendering for public contracts)
[그림 III-31]에서 볼 수 있듯이, 프랑스 기업을 대상으로 간소화 방 안에 대한 의견을 수렴하여, 중소기업 계약업무 지원 조치와 같이 중소 기업 및 소상공인을 고려한 행정규제 간소화를 목적으로 한다. 또한, 이 러한 규제개선 추진 노력을 광범위하게 알리고자 하는 목적의 일환으 로 faire-simple 포털 사이트를 이용하여 시민과 기업이 의견을 개진할 수 있는 공간을 마련하고 있다.
제3장 해외 규제관리제도 및 규제영향분석 사례 연구 165 [그림 III-31] 기업의 생명주기를 기반으로 한 주요 조치사례
정부기관과의 관계
정부기관과의 관계