미국의 규제관리제도 - 규제제도 및 규제영향 분석에 대한 연구

가. 미국의 규제관리제도 개요 1) 규제관리제도의 배경 및 연혁

미국은 60년대 이후부터 행정부의 정책결정 권한이 강화되며 행정부 로 인해 제정되는 규제의 수가 급증하였다. 그러나 규제에 관한 방대 한 법령으로 규제로 인한 편익보다 비용이 더 많이 초래되고 경제에 부 정적인 영향을 미친다는 인식이 확산되면서 규제개발과정에서의 품질 관리에 대한 중요성이 제기되었다. 한편, 미국의 정치적 환경에서 의회 가 법률로 규정한 규제에 대해 행정부가 적극적인 조정을 취한다는 것 은 상당한 구조적 한계를 가지고 있기 때문에 미국의 규제개혁 노력은 규제에 대한 파격적인 규제 완화나 철폐가 아닌 행정지시 또는 행정명 령을 통해 시행되는 규제심사제도에 의해 추진되었다.³⁰⁾

가) 규제영향분석제도(Regulatory Impact Analysis)

미국의 규제 심사제도(regulatory reviews)는 1971년 닉슨행정부에

30) 한국행정연구원(2013), “주요선진국 규제개혁 동향에 관한 연구”

의해 백악관에 설치된 “Quality of Life Review" 프로그램으로 시작되었

로써 정보‧규제관리국(Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA)의 규제안 검토 절차를 확립하였다. 행정명령의 목표는 신설 규 제 또는 현행 규제에 대한 기획과 조직화를 강화하고 규제 검토와 관리 에 대한 진실성(integrity)과 정통성(legitimacy)을 회복하며 그 절차를 일반인이 보다 쉽게 접근할 수 있도록 투명성을 강화하는 것이다. 또 한 주요 규제 조치("significant regulatory actions")는 OIRA의 검토를 의무적으로 거쳐야 하며 행정기관은 규제안에 대한 비용편익분석을 통 해 규제비용의 타당성을 잠재적 편익을 통해 입증해야 한다.

미국은 2000년대 후반에 금융위기를 겪으며 이에 대한 중요 원인 중 하나로 부적절한 규제체계가 지목을 받았다. 정부가 새로운 규제체계 의 구축을 모색하던 중 2011년 오바마 행정부는 행정명령 제13563호를 제정하여 규제 결정 과정에 대한 새로운 5개의 원칙을 제시하며 규제문 화(regulatory culture)에 대한 변화를 목표로 세웠다. 첫째, 행정기관 은 규제안에 대한 자료를 regulations.gov를 통해 일반인에게 공개하여 규제안에 대한 시민의 의견을 취합하고 투명성을 강화하도록 하였다. 또한 규제 제정이 시작되기 전부터 주요 이해관계자들의 참여를 도모 하도록 하였다. 둘째, 행정기관으로 하여금 불필요하거나, 일관성이 없 거나, 중복적인 요소를 정비하기 위해 기관 간의 협력을 통해 규제를 간소화하고 조화를 이루도록 하였다. 셋째, 행정기관으로 하여금 상품 에 대한 경직적인 규제 대신 주의사항 경고(warning)나 정보 공개 (disclosure)와 같은 유연한 조치를 발굴하고 고려하도록 하였다. 넷째, 행정기관으로 하여금 과학적 도덕성(scientific integrity)을 도모하도록 하였다. 다섯째, 행정기관으로 하여금 현행 주요 규제에 대해 사후 분석 을 실시하여 규제에 대한 잠재적 조정, 간소화(streamline), 확장 또는 폐지 여부를 결정하도록 하였다. 한편, 행정명령 제 13563호는 행정기 관으로 하여금 경제성장, 혁신, 고용 및 경쟁 촉진을 도모하는 비용 효 과적이고 실증 근거에 기반한 규제를 설계하도록 하였다.

주요 법령 및 행정명령 주요 내용 Information and Regulatory Affairs, OIRA) 을 설립하였음. (significant regulatory action) OIRA의 검토 거쳐야 하며 행정기관은 규제안에 대한 비용 편익 분석을 시행하고 편익이 비용의 타당성 을 입증할 경우에만 제정을 허락하도록 함.

Executive Order 13497

“Revocation of Certain Executive Orders Concerning Regulatory

제의 예측성 및 명확성과 가장 낮은 부담을 통한 규제 목표를 달성하는 것에 대해 강조 하고 있으며 규제영향분석서에 규제로 인한 정량적 및 정성적 비용편익을 모두 포함할 것을 의무화 하였음; 형평성, 인간의 존엄성, 공정성, 분배적 영향과 같이 정량화가 불가능 한 가치는 정성적으로 설명하도록 함. 또한 오랫동안 규제 검토에 근거했던 행정명령 제 12866의 원칙, 구조와 정의를 재확인함.

출처: OIRA 홈페이지 및 법제처, 주요국가의 입법평가 관련제도(II), 2007을 응용함.

2) 규제관리체계

미국의 관리예산처(Office of Management and Budget, OMB)는 대통 령의 직속기관으로 행정기관의 규제정책 집행에 책임을 지는 행정부의 수반역할을 하고 있다. 관리예산처(Office of Management and Budget, OMB)내에 설립된 정보ᐧ규제관리국(Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA)은 사실상 미국의 규제개혁을 총괄하고 있다. OIRA는 규모가 작고 법률과 같은 외부적인 구속력은 지닌 기관은 아니 나 대통령 직속의 OMB내 조직으로서 규제개혁에 대한 대통령의 관심 및 추진력에 따라 규제업무 총괄에 있어 강력한 기능을 발휘할 것으로 짐작할 수 있다.³³⁾

한편 각 행정기관에는 규제정책관(regulatory policy officer)이 설치 되어 자체규제심사를 총괄하므로 OMB의 중앙심사는 중요한 규제 조치 (significant regulatory action)에 대한 심사에 집중한다. 또한 각 행정 기관 차원에서는 OIRA의 실장이 단장을 맡고 규제정책관이 단원을 맡 은 규제작업단(regulatory working group)이 운영되며 분가별로 규제작 업단과 규제정책자문관(regulatory policy advisors) 연석회의를 개최하 여 규제개혁의 추진사항 및 과제를 논의하여 대통령에게 보고한다.

33) 한국행정연구원(2013), “주요선진국 규제개혁 동향에 관한 연구”

[그림 Ⅲ-13] 미국의 규제관리 체계

출처: 한국행정연구원, “주요선진국 규제개혁 동향에 관한 연구”, 2003 및 OMB 홈페이지를 응용 함.

나. 미국의 규제영향분석제도(Regulatory Impact Analysis) 1) 규제영향분석제도의 관리체계

가) 대상 및 범위

규제영향분석의 대상은 행정기관(agency)에 의해 도입된 하위법령이 다(secondary legislation). 그러나 행정명령 제12866호에 근거하여 규 제영향분석서의 실시가 의무화되어 있는 행정기관 중 독립규제소관기 관(Independent Regulatory Agencies)은 규제영향분석제도의 제외대상

이다. 여기서 독립규제소관기관이란 전기통신위원회(Federal Communications Commission), 증권거래위원회(Securities and Exchange Commission) 등과 같이 개별법률 등에서 독립적이고 중립적인 권한이 있는 기관이다.

규제영향분석의 범위는 행정명령 제13563호와 제12866호에서 정의 되고 있는 “중요한 규제행위(significant regulatory actions)”이다. 여기 서 중요한 규제란 ① 연간 1억 달러 이상의 비용부담이 발생하거나 경 제, 경제의 부문, 생산, 경쟁, 고용, 환경, 공중 보건 및 안전 또는 주 (state), 지역(local), 또는 부족(tribal governments) 또는 지역사회 (community)에 악영향을 미치는 규제, ② 다른 부처에서 계획하거나 취한 규제조치와 심각하게 불일치하거나 충돌하는 규제, ③ 재정지원, 보조금, 수익자 부담금, 대출제도에 관한 예산조치 또는 대상자의 권리 의무를 크게 변경하는 규제, ④ 법적 조치, 대통령령 또는 행정명령 제 12866호에 제시된 원칙에 대해 법적, 정책적 문제를 제기하는 규제 등 을 포함한다.

나) 주요 추진 기관

① 연방 부처 및 기관(Federal departments and agencies)

RIA 작성은 RIA 제도 대상에 포함되는 연방 법률(federal legislation) 안을 작성하는 주무 연방 행정기관이 수행한다. 행정기관은 의회에 의 해 제정된 법률에 따라 규제를 수립할 수 있는 권한이 부여되는데, 주 로 의회가 행정기관 설립을 위한 법률을 제정할 때에 사회에서 일어나 는 일부 활동을 규제할 수 있는 일반 권한을 기관에 부여하고 있다. 부 처는 규제를 수립할 때 행정절차법(Administrative Procedure Act)에 따 라 공개적 절차(open public process)를 준수해야 하며, 여기에는 모든 규제안과 최종 규제에 대한 규칙 제정 권한 설명서(statement of rulemaking authority)를 연방 관보(Federal Register)에 게재하는 것도 포함된다.

② 관리예산처(Office of Management and Budget, OMB)

대통령의 직속기관인 관리예산처(OMB)³⁴⁾는 행정기관의 규칙제정 절차에 있어 가장 핵심적인 역할을 담당하고 있다. 모든 기관은 OMB의 심사와 조정을 거치지 않고 의회에 법률안이나 보고서를 제출할 수 없 다. OMB의 입법심사부(Legislative Reference Division)에서는 의회에 제출하는 법률안ᐧ보고안ᐧ증언안 등에 대한 심사를 맡고 있다. 또한 OMB는 행정명령 제 12866호에 의해 규제영향분석의 세부기준 등 다수 의 매뉴얼과 지침(Circular)을 제공하고 있다.

[그림 Ⅲ-14] OMB의 구성도

출처: OMB 홈페이지의 조직도를 응용함.

34) OMB는 각 규제기관이 수행하는 규제품질관리를 실질적으로 감독하고 국가전체 차원에서 규제개혁의 방향과 실행을 조정하는 역할을 수행하고 있다.

③ 정보ᐧ규제관리국(Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA)

OMB내에 설치된 OIRA는 1980년 문서감축법(Paperwork Reduction Act of 1980)에 의해 설립되었으며 행정법령 제12866를 근거로 행정기 관이 작성한 규제안(draft regulations)을 검토하고 있으며(OIRA 홈페이 지) RIA의 중앙지원팀(central support unit)으로써 행정기관의 RIA 수 행 절차를 감독하며 가이드라인을 제공하고 있다. OIRA는 제안된 규 제안이 조치로 인한 편익이 비용보다 크다는 증거를 증명하지 못할 경 우 감독기관으로서 규제안의 도입을 막을 수 있다. OIRA는 약 50명의 full-time 전문가로 구성되어 있으며 행정기관의 전문가들과 특정 사안 과 규제에 대해 협조한다.

[그림 Ⅲ-15] OIRA 구성도

출처: John F. Morall III, US Experience with Regulatory Impact Analysis,, 2009를 응용함.

다) 단계별 절차

의회(Congress)에서 법령을 통과(pass)하여 연방 기관으로 하여금 특정 주제에 대한 조치를 취하도록 하고 규제 수립을 위한 시간표를 세 우면 행정기관은 규제안(draft regulation)을 작성하기 시작한다. 행정기

관은 계획 중인 모든 규제 조치에 대해 OIRA에 보고할 의무가 있으며 이중 OIRA가 최종적으로 “중요한 규제조치”라고 판단한 규제안은 OIRA의 검토(review)를 거친다.

행정기관은 규제안의 “중요한 규제조치” 해당여부에 대해 1차적으로 판단하나 OIRA가 최종적으로 결정한다. 행정기관은 진행 중인 규칙안 이 “중대한 조치”가 아니라고 판단할 때에는 연방관보(Federal Register)에 공고하기 최소 10일전에 규칙안을 OIRA에 제출해야 하며 그 기간내에 OIRA가 당해규칙을 중요하다고 인정할 경우 행정기관은

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