II. 총 평
1. 편성요건 분석
가. 추경안의 편성요건
｢국가재정법｣ 제89조제1항1)은 ① 전쟁이나 대규모 재해가 발생한 경우, ② 경기 침체, 대량실업, 남북관계의 변화, 경제협력과 같은 대내·외 여건에 중대한 변화가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우, ③ 법령에 따라 국가가 지급하여야 하는 지출이 발생하거나 증가하는 경우 중 어느 하나에 해당하여 “이미 확정된 예산에 변경을 가할 필요가 있는 경우”에 추경안을 편성할 수 있도록 규정하고 있다.
그 밖에 강학상 ․ 실무상 요건으로는 ｢국가재정법｣상 요건 외에도 목적적합성 ․ 예측불가능성 ․ 보충성 ․ 시급성 ․ 연내집행가능성 ․ 한시성 등이 제시되고 있으며, 그 내용을 정리하면 다음과 같다.
윤여문 예산분석관(doors82@assembly.go.kr, 788-4625) 1) ｢국가재정법｣
제89조(추가경정예산안의 편성) ① 정부는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되어 이미 확정된 예산에 변경을 가할 필요가 있는 경우에는 추가경정예산안을 편성할 수 있다.
1. 전쟁이나 대규모 재해(「재난 및 안전관리 기본법」 제3조에서 정의한 자연재난과 사회재난의 발생에 따른 피해를 말한다)가 발생한 경우
2. 경기침체, 대량실업, 남북관계의 변화, 경제협력과 같은 대내·외 여건에 중대한 변화가 발생 하였거나 발생할 우려가 있는 경우
3. 법령에 따라 국가가 지급하여야 하는 지출이 발생하거나 증가하는 경우
요건 세부내용
① 목적적합성 추경안 편성의 원인이 되는 상황을 완화 ․ 해소할 수 있을 것
② 예측불가능성 추경안 편성사유가 본예산 편성 ․ 심사 당시 예측하지 못한 사유일 것
③ 보충성 예비비를 포함한 본예산 등 다른 수단을 통한 상황극복이 곤란 할 것
[추경안 편성의 일반요건]
나. 분석의견
(1) 감염병 대응체계 강화 및 직접적 피해보전 목적 사업
우선 최근 코로나19의 유행은 ｢국가재정법｣상 ‘대규모 재해’ 요건에 해당하는 것으로 보인다.
｢국가재정법｣상 ‘재해’는 ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제3조2)상 자연재난과 사회재난에 따른 피해를 의미하고, 같은 조는 사회재난으로서 ｢감염병의 예방 및 관리에 관한 법률｣에 따른 감염병의 확산을 규정하고 있다.3) 코로나19는 코로나 바이러스(CoV)가 비말 등을 통해 사람 및 다양한 동물에 감염되어 발열 ․ 기침 ․ 호흡 곤란 ․ 폐렴 등을 유발하는 증상이라는 점에서 감염병에 해당되며, 그에 따른 피해는
｢국가재정법｣상 ‘재해’에 해당한다.
규모 면에서도 코로나19는 국내 최초 확진(2020년 1월 20일) 후 48일 간 확진자 7,382명, 사망자 51명4)을 발생시키고 있는데, 이는 국내 최초 확진(2015년 5월 20일)
2) ｢재난 및 안전관리 기본법｣
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "재난"이란 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서 다음 각 목의 것을 말한다.
가. 자연재난: 태풍, 홍수, 호우(豪雨), 강풍, 풍랑, 해일(海溢), 대설, 한파, 낙뢰, 가뭄, 폭염, 지진, 황사(黃砂), 조류(藻類) 대발생, 조수(潮水), 화산활동, 소행성ㆍ유성체 등 자연우주물체의 추락 ㆍ충돌, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해
나. 사회재난: 화재ㆍ붕괴ㆍ폭발ㆍ교통사고(항공사고 및 해상사고를 포함한다)ㆍ화생방사고ㆍ환 경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해와 에너지ㆍ통신 ㆍ교통ㆍ금융ㆍ의료ㆍ수도 등 국가기반체계(이하 "국가기반체계"라 한다)의 마비, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」에 따른 감염병 또는 「가축전염병예방법」에 따른 가축전염병의 확산, 「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」에 따른 미세먼지 등으로 인한 피해 3) 당초 ｢국가재정법｣은 ‘재해’의 범위로 자연재난에 따른 피해만을 의미하였으나 메르스 유행 등을
계기로 2015년 12월 15일 법률 개정을 통해 사회재난을 포괄하기 시작하였다.
4) 보건복지부, 코로나바이러스감염증-19(COVID-19) 홈페이지(ncov.mohw.go.kr), 2020년 3월 7일 14시 접속
요건 세부내용
④ 시급성 다음연도 본예산 편성을 기다릴 수 없는 시간적 급박함이 있을 것
⑤ 연내집행가능성 연도내에 집행할 수 있는 사업으로 추경안을 구성할 것
⑥ 한시성 향후 일정 기간 지속될 사업 및 신규 사업의 편성을 지양하고 한시적 재정지원 사업 위주로 추경안을 구성할 것
후 69일5)간 확진자 186명, 사망자 38명을 기록한 메르스의 피해규모를 넘어서는 것이다.
구분 집계기간 확진자수 사망자수
코로나19 48일
(2020.1.20. ~ 3. 8.) 7,382명 51명
메르스 69일
(2015.5.20. ~ 7.28.) 186명 38명
자료: 기획재정부, ｢보도자료: 코로나19 파급영향 최소화와 조기극복을 위한 추가경정예산안｣ 및 보건복지부, ｢2015 메르스 백서｣ 등을 바탕으로 재작성
[코로나19 ․ 메르스 피해 현황 비교]
특히, 재해 관련 추경안의 선례로서 2002년 ․ 2003년 ․ 2006년 태풍 및 집중호우, 2015년 감염병 ․ 가뭄 ․ 장마, 2019년 미세먼지 및 산불과 관련한 추경안이 다수 편성 되었다는 점을 고려할 때, 코로나19의 유행은 ｢국가재정법｣상 ‘대규모 재해’로 보인다.
연도 관련 재해 피해규모 추경안 규모
재해 관련 2019 - 미세먼지
- 강원 산불
- 미세먼지: 특정 곤란
- 강원산불: 재산피해 1,291억원 6.7 2.2 2015 - 중동호흡기증후군(메르스)
- 가뭄 및 장마 - 메르스: 38명 사망 11.8 3.3
2006 - 7월 집중호우 - 태풍 에위니아
- 집중호우: 재산피해 18,344억원
- 에위니아: 재산피해 55억원 2.2 2.1 2003
(2차) - 태풍 매미 - 매미: 재산피해 42,225억원 3.0 3.0 2002 - 태풍 루사 - 루사: 재산피해 51,479억원 4.1 3.6 자료: 대한민국정부, 각 연도 추가경정예산안 및 행정안전부, 각 연도 재해연보 ․ 재난연감 등을 바탕
으로 재작성
[재해대책 추경안 편성 연혁]
(단위: 조원)
5) 메르스 사태는 2015년 12월 24일 0시에 공식 종결선언 되었으나, 보건복지부 ｢2015 메르스 백서｣는 정부의 “향후 조치 계획”이 발표된 2015년 7월 28일을 “사실상 유행 종료” 시점으로 보고 있다.
다만, 세부사업별로는 “본예산이 규모나 내용면에서 부족한 경우에 한정하여 추경안을 편성하여야 한다”는 보충성 원칙을 고려하여 심사할 필요가 있다.
보건복지부의 감염병 대응 사업 중에는 코로나19 대응에 활용될 수 있는 사업이 표와 같이 세부사업 기준 13개(본예산 약 1,166억원) 편성되어 있고, 이와 별도로 예비비 3.4조원(목적예비비 2.0조원 및 일반예비비 1.4조원)과 재해복구 국고채무 부담행위 한도액 1.3조원6)도 각각 코로나19 대응 목적으로 활용할 수 있는 상황이다.
(단위: 백만원, %)
소관 세부사업명 본예산
보건복지부
검역관리 10,011
감염병 예방 및 관리 종합정보지원시스템 구축 운영(정보화) 839
감염병표준실험실운영 5,778
감염병예방관리 11,106
신종감염병 위기상황 종합관리 4,830
검역소 전산운영경비(정보화) 387
신종감염병 대응·대책 43,750
감염병 관리기술 개발연구(R&D) 20,492
질병조사관리 및 실험실감시망운영 3,323
의료관련 감염관리 7,916
지역거점진단 인프라 구축 5,424
신종감염병 입원치료병상 확충유지 2,204
신종감염병 국가격리시설 운영 554
합계 116,614
자료: 보건복지부 제출자료를 바탕으로 재작성
[2020년 본예산 중 코로나19 대응 활용 가능 사업 현황]
이에 이번 추경안 중 ‘감염병 대응체계 강화 및 직접적 피해보전’ 목적 사업에 대해서는 본예산의 효과성 및 집행가능성 등에 대한 면밀한 분석을 통하여 세부 사업별로 그 요건을 판단할 수 있을 것으로 보인다.
6) ｢2020년도 예산 총칙｣ 제7조
또한, 감염병 대응체계 강화 사업 중 이번 코로나19가 아닌 향후 발생할 감염병에 대비하는 중 ․ 장기 사업들은 ｢국가재정법｣상 요건 부합 여부를 검토할 필요가 있다.
｢국가재정법｣ 제89조제1항제1호는 추경안 편성 요건으로 ‘대규모 재해가 발생한 경우’만을 규정하고 있는데, 이는 문언 해석상 ‘이미 발생한 재해’를 의미한다. 또한 추경예산의 예외적 성격상 그 요건을 제한적으로 규정한 ｢국가재정법｣의 입법목적에 비추어볼 때에도, 돌발적인 재해복구가 아닌 사전적 재해예방은 국가의 일상적인 업무라는 점에서 특별한 사정이 없는 한 본예산을 통해 계획적으로 수행하는 것이 타당할 것이다.
이와 관련하여 정부는 감염병 대응체계 강화를 위해 우선 본예산 예비비를 활용하여 시급한 소요를 충당한 후 이번 추경안을 통해 감염병 전문병원 및 바이러스 연구소 신설 등을 추진하고 있는데, 이 중 일부 사업은 전술한 ｢국가재정법｣상 요건에 부합하지 않을 여지가 있다
우선 보건복지부 ‘권역 감염병 전문병원 구축(4838-331)’은 2017년부터 시행하고 있는 감염병 전문병원 신설 사업으로서 사업규모를 기존 1개소에서 3개소로 확대하기 위한 설계비를 편성하였으나, 사업 착수 후 병원을 완공 ․ 개원하기까지 최소 3년 이상 소요되기 때문에 이번 코로나19 사태의 대응에는 활용되기는 어려울 것으로 전망된다.7) 특히, 이 사업은 2017년 신규 편성될 당시 총 5개소 중 1개소만 시범 추진하여 그 경과를 살펴본 후 나머지 사업을 추진하는 것으로 결정되었다는 점을 고려할 때, 재정소요가 크고8) 이번 코로나19 대응에 활용하기 어려운 사업을 이번 추경안을 통해 시급하게 착수하는 것이 ｢국가재정법｣의 취지에 부합하는지 별도로 판단할 필요가 있을 것으로 보인다.
다음 보건복지부 ‘국가 보건의료 연구인프라 구축(R&D)(4861-312)’의 ‘국가 바이러스 ․ 감염병 연구소’ 내역사업 또한 2020년 말 개소 예정인 공공백신센터의 기능을 확대하여 바이러스 및 감염병 연구를 수행하도록 하는 사업이나, 이번 추경을 통해 기본계획 수립을 시작하려는 상황으로서 사실상 코로나19 보다는 이후 발생할 감염병 대응 기능을 주로 수행하게 될 것으로 보인다.
7) 2017년도 예산으로 최초 사업에 착수한 전문병원 1개소도 2023년 이후 개원할 예정이다.
8) 1차 지정된 전문병원 1개소의 총사업비는 409억원 수준이다.
이에 이러한 사업을 포함하여 추경안의 감염병 대응사업 중 사업 기간상 이번 코로나19 대응에 활용하기 어려운 중 ․ 장기 사업들은 ｢국가재정법｣상 추경안 편성 요건에 부합하는지 보다 면밀하게 판단할 필요가 있을 것으로 보인다.
(2) 피해지역 ․ 업종 지원 및 국민생활 안정 목적 사업
최근 코로나19 유행으로 특정 업종 ․ 지역 ․ 계층의 경영 및 생활 여건이 위축되는 상황이므로, 그 부정적 영향이 국가경제 전반으로 확산되지 않도록 추경안의 편성 및 지원이 제한적으로 필요할 것으로 보인다.
최근 코로나19의 전세계적 유행으로 국내 생산 ․ 소비의 위축뿐 아니라 주요 수출대상국9)인 중국 경제의 위축에 따른 파급효과까지 우려되면서 일부 기관들은 한국의 경제성장률을 0.2~0.3%p 하향조정하고 있다.
기관 종전 변경
국내 기관
국회예산정책처 2019년 9월 2.3%
-정부 2019년 12월 2.4%
-한국은행 2019년 11월 2.3% 2020년 2월 2.1%
KDI 2019년 9월 2.3%
-국제 기구
IMF 2019년 10월 2.2%
-OECD 2019년 11월 2.3% 2020년 3월 2.0%
자료: 각 기관 발표 자료를 바탕으로 재작성
[2020년 한국 경제성장률 전망]
그 밖에 국내 경기 상황을 확인 또는 전망할 수 있는 지표로서 소비자심리지수 (CCSI: Consumer Composite Sentiment Index)10)는 2020년 1월 104.2에서 동년 2월 96.9로, 기업경기실사지수(BSI: Business Survey Index)11)는 2020년 1월 76.0에서 동년 2월 65.0로 크게 감소하여 소비 ․ 생산 심리가 모두 위축되는 경향이 있음을 확인할 수 있다.
9) 2019년 대중 수출규모는 1,362억 달러로, 전체 수출규모의 25.1%에 해당
10) 한국은행이 매월 소비자동향지수에서 산출하는 국내 가계부문 현재생활형편, 생활형편전망, 가계 수입전망, 소비지출전망, 현재경기판단, 향후경기전망 등 6개 개별지수를 표준화하여 합성한 지수 이다..
11) 한국은행 ․ 산업은행 ․ 전경련 ․ 대한상공회의소 ․ 무역협회 등 7개 기관이 기업인의 경기에 대한 예 측을 조사하여 지수화하는 지표로서 “[(긍정응답업체수-부정응답업체수)/전체응답업체수] × 100 + 100”의 산식으로 산출된다.