II. 총 평
3. 추경안 연혁분석 – 경향성․집행실적․제출시기 등
가. 최근 추경안 편성 사례
정부는 ｢국가재정법｣이 시행된 2007년 이후로 14년간 총 9회 추경안을 편성 하였다. 그 세부내역은 다음과 같다.
윤여문 예산분석관(doors82@assembly.go.kr, 788-4625)
(단위: 조원) 구분 국회심사
주요내용 편성
규모 국회 제출 의결 확정
2008 6.20 9.18
① 저소득층 유류비 및 대중교통망 확충 지원(2.4조원)
② 농어민·중소상인 생활안정 지원(0.4조원)
③ 에너지 절감 및 해외자원확보 지원(1.4조원)
④ 의무적 지출 소요(0.7조원)
4.9 4.3
2009 3.30 4.29
① 저소득층 생활안정 지원(4.2조원)
② 고용유지 및 취업기회 확대(3.5조원)
③ 중소․수출기업 및 자영업자 지원(4.5조원)
④ 지역경제 활성화(3.0조원)
⑤ 녹색성장 등 미래대비 투자(2.5조원)
⑥ 수입경정(11.2조원)
28.9 28.4
2013 4.18 5.7
① 일자리 확충 및 민생안정(1.3조원)
② 중소․수출기업 지원(1.0조원)
③ 지역경제 활성화 및 지방재정 지원(3.0조원)
④ 수입경정(12.0조원)
17.3 17.3
2015 7.6 7.24
① 메르스 대응 및 피해업종 지원(2.5조원)
② 가뭄 및 장마 대책(0.8조원)
③ 서민생활 안정(1.2조원)
④ 생활밀착형 안전 투자 및 지역경제 활성화(1.7조원)
⑤ 수입경정(5.6조원)
11.8 11.5 [국가재정법 시행 이후 추경안 편성 연혁]
나. 추경안 편성 경향성 분석
1998년 이후 추경안 편성의 경향성은 크게 2007년 ｢국가재정법｣ 시행 전후로 구분하여 살펴볼 수 있다.
① ｢국가재정법｣ 시행 전인 1998~2006년에는 총 9년간 13회, 연평균 1.4회의 추경안이 편성되었다. 이 시기는 IMF 외환위기 등으로 추경안이 매년 편성되었으며, 1998년 ․ 1999년 ․ 2001년 ․ 2003년 등 4년간은 추경안이 연 2회 편성되기도 하였다.
② 반면, ｢국가재정법｣ 시행 이후인 2007~2020년에는 14년간 총 9회, 연평균 0.6회의 추경안이 편성되어 편성빈도가 크게 줄었다. 다만, ｢국가재정법｣ 시행 직후인 2007~2012년에는 총 6년 중 2회(2008년 ․ 2009년)의 추경안만 편성된 반면, 2013년 이후로는 8년 중 2014년을 제외하고 총 7회가 편성되는 등 거의 매년 추경안이 편성 되고 있다.
(단위: 조원) 구분 국회심사
주요내용 편성
규모 국회 제출 의결 확정
2016 7.26 9.2
① 구조조정 지원(1.9조원)
② 일자리 창출 및 민생안정(1.9조원)
③ 지역경제 활성화(2.3조원)
④ 지방재정 보강(3.7조원)
⑤ 국가채무 상환(1.2조원)
11.0 10.9
2017 6.7 7.22
① 일자리 창출(4.2조원)
② 일자리 여건 개선(1.2조원)
③ 일자리 기반 서민생활 안정(2.3조원)
④ 지역 일자리 창출을 위한 지방재정 보강(3.5조원)
11.2 11.0
2018 4.6 5.21 ① 청년 일자리 대책(2.9조원)
② 구조조정지역 ․ 업종 대책(1.0조원) 3.9 3.8 2019 4.25 8.2 ① 미세먼지 대응 등 국민안전 확보(2.2조원)
② 선제적 경기대응 및 민생경제 지원(4.5조원) 6.7 5.8
2020 3.5
-① 코로나 19 감염병 대응체계 강화 등
② 중소기업 ․ 소상공인 회복 지원
③ 민생 ․ 고용안정 지원
④ 지역경제 회복 지원
11.7
-자료: 국회예산정책처
이를 요약하면, 정부의 연례적 추경안 편성 관행은 2007년 ｢국가재정법｣ 시행으로 일시 중단되기도 하였으나 2013년 이후 다시 재개되는 경향을 보이고 있다고 평가할 수 있을 것이다.
국가재정법 시행 전 국가재정법 시행 후
[국가재정법 시행 전후 추경안 편성 여부 및 규모 비교]
(단위: 조원)
주: 추경안이 연 2회 편성된 연도는 2회 각각의 규모를 합산한 총규모로 집계 자료: 국회예산정책처
한편, 최근 추경안은 대부분 경기대응 목적을 포함하고 있으므로, 추경안의 연례적 편성 경향은 재정정책의 효과를 극대화시키는데 일부 제약을 발생시킬 수 있다는 점을 고려하여야 한다.
1998년 이후 추경안의 주요내용을 살펴보면, ｢국가재정법｣ 제89조제1항제2호상 경기대응 목적을 포함한 추경안이 총 22회 중 19회로 압도적 다수를 차지하고 있다30). 특히, 이번 추경안 등 2015년 이후 6년 연속 편성된 추경안은 모두 경기 대응 목적을 포함하고 있다.
이와 관련하여, 경기대응 목적의 추경안을 빈번하게 편성하는 것은 산업계 등 경제주체들이 추경을 당연시하는 방향으로 기대를 형성하게 하여 경기대응 효과를
30) 그 밖에 재해대책 목적이 포함된 추경안이 2001년(재해대책예비비) ․ 2002년(태풍 루사) ․ 2003년(태풍 매미) ․ 2006년(태풍 에위니아 및 집중호우) ․ 2015년(메르스) ․ 2019년(미세먼지 ․ 강원산불) 등 6회, 의무 지출 대응 목적이 포함된 추경안이 2001년(건강보험 국고지원소요 발생) 1회 있었다.
극대화하는데 일부 제약을 발생시킬 수 있다는 점도 함께 고려할 필요가 있다. 2020년의 경우 코로나19의 전파속도 및 파급효과를 고려할 때 예년에 비해서는 추경안의 필요성에 대한 이견이 다소 적은 측면이 있으나, 차년도 이후에는 정부 재정정책의 효과성을 확보하기 위해 연례적인 추경안 편성 관행을 자제하는 방안을 검토할 필요가 있을 것이다.
다. 추경예산 집행실적 분석
최근 3년간 추경의 집행실적을 살펴보면 증액규모 대비 평균 99.2%를 집행하여 양호한 수준을 보이고 있다. 다만, 연도별로 살펴보면 2016년 99.6%에서 2018년 98.3%로 집행실적이 일부 감소하는 추세를 보이고 있다.
(단위: 억원, %) 구분 추경 증액규모(A) 증액분 집행(B) 집행률(B/A)
2016 86,0271) 85,652 99.6
2017 95,551 94,708 99.1
2018 37,8162) 37,176 98.3
평균 73,131 72,512 99.2
주: 1) 2016년은 목적예비비(0.2조원) 제외 2) 2018년은 목적예비비(0.05조원) 제외 1. 2019년은 2020.3.9. 현재 결산 진행중 자료: 각 부처 제출자료 등을 바탕으로 재작성
[2016~2018년도 추경예산 집행실적 현황(총지출 기준)]
이와 관련해서는 다음과 같은 함의를 도출할 수 있을 것으로 보인다.
첫째, 최근 실집행 기준 실적은 집행 기준 실적과 달리 다소 저조하게 나타나고 있으므로, 실집행 관리에도 만전을 기할 필요가 있다.
재정집행의 효과는 최종 집행단계를 통해 발현된다는 점에서 보다 정확한 성과 측정을 위해서는 가급적 집행보다 실집행31)을 기준으로 실적을 집계하는 것이 필요 하다. 이에 2016~2018년 추경의 실집행률을 산출한 결과, 평균 실집행률은 88.8%
로서 평균 집행률 99.2% 대비 다소 저조한 실정이고, 특히 2018년의 경우에는 실집행률이 79.0%로 집행률 98.3%와 큰 격차를 보이고 있다.32)
31) 보조 ․ 출연 ․ 융자 ․ 출자 등 교부성 예산의 경우에 피보조기관 등이 최종적으로 집행한 것을 의미한다.
32) 감사원, ｢재정조기집행 점검｣, 2020.2.5.에 따르면 2019년도 추경예산의 경우에도 239개 증액사업 중 68개 사업에 대해 2019년 10월말 기준 연말 예상 집행실적을 점검한 결과, 집행률은 97.3%로 나타난 반면 실집행률은 78.1%에 불과하여 큰 격차를 보이고 있다.
(단위: 개, %)
구분 집행기준 실집행기준
사업수 집행률 사업수 실집행률
2016 117 99.6 72 96.0
2017 214 99.1 130 91.3
2018 136 98.3 101 79.0
평균 - 99.2 - 88.8
자료: 각 부처 제출자료를 바탕으로 재작성
[2016~2018년도 추경예산 집행 ․ 실집행 실적 현황(총지출 기준)]
추경안은 통상 재난 ․ 경기침체 등 긴급한 상황의 해결을 위해 편성되는 것이며 이는 예산의 연내 집행이 전제될 때 달성 가능하다. 이에 정부 또한 이번 추경안을 제출하면서도 국회 의결 후 2개월 내에 75%를 집행하겠다고 공언33)하는 등 집행 측면에 대해서도 관심을 기울이고 있다.
다만, 이러한 추경예산의 연내 집행이 실질적인 성과로 이어지기 위해서는 실집행 단계까지 계획대로 연내에 이루어지는 것이 중요한 만큼, 추경예산 집행에 대한 정부의 목표설정 및 실적집계시 집행이 아닌 실집행 기준을 활용하는 방안을 검토할 필요가 있을 것으로 보인다.
참고로 이번 추경안의 지출증액분 8.5조원 중에도 보조 ․ 출연 ․ 출자 ․ 융자 등 교부성 예산 규모는 전체의 73.4%에 해당하는 6.2조원에 달한다.
(단위: 억원, %) 구분 지출증액분
총규모
교부성 예산 증액분 규모
보조 출연 융자 출자
추경안 85,099 62,491 40,992 2,721 17,200 1,578
비중 100.0 73.4 48.2 3.2 20.2 1.9
자료: 대한민국정부, 디지털예산회계시스템 자료를 바탕으로 재작성
[2020년도 추경안 지출증액분 중 교부성 예산 증액분 현황]
33) 기획재정부, ｢보도자료: 코로나19 파급영향 최소화와 조기극복을 위한 추가경정예산안｣, 2020.3.2., p.4.
둘째, 2018년 추경 사업을 분석한 결과 신규사업의 집행 ․ 실집행 실적이 두드러 지게 저조한 경향을 보이고 있다.
2018년도 추경 증액사업을 부처 직접집행사업과 대표적인 교부성 사업인 보조 사업으로 구분하여 기존사업과 신규사업간 집행실적을 비교한 결과, 표와 같이 신규 사업의 집행실적이 현저히 낮게 나타나고 있다.
(단위: %, %p)
구분 기존사업(A) 신규사업(B) 실적 차이(A-B)
직접집행사업 96.5 91.3 5.4
보조사업 83.4 36.5 46.9
주: 1. ‘직접집행사업’은 집행률, ‘보조사업’은 실집행률로 집계
2. ‘신규사업’은 신규 세부사업 ․ 내역사업 모두 의미, ‘기존사업’은 나머지 사업을 의미 자료: 각 부처 제출자료 등을 바탕으로 재작성
[2018년도 추경예산 사업유형별 집행 ․ 실집행 실적 현황(총지출 기준)]
사업편성을 위한 검토기간이 짧은 추경의 특성상 신규 사업은 면밀한 집행계획 수립이 어려워 집행실적이 저조할 가능성이 높으며, 이런 이유로 추경안 편성의 한시성 원칙 또한 신규사업의 최소화를 요구한다.
이번 추경안의 경우에도 42개 세부사업(11.7조원) 중 5개 세부사업 및 4개 내역 사업(총 3.2조원)이 신규로 반영되어 있는 만큼, 해당 사업의 심의에 있어서는 사전 계획의 충실성 및 집행가능성을 보다 면밀히 검토할 필요가 있을 것으로 보인다.
(단위: 백만원)
소관 회계 ․ 기금 세부사업명
(내역사업명) 추경안
보건복지부 일반회계 저소득층 한시 생활지원 850,551
보건복지부 일반회계 아동양육 한시 지원 사업 1,053,904 보건복지부 일반회계 감염병 대응 지원체계 구축 및 운영 380,075
보건복지부 일반회계
신종 감염병 위기상황 종합관리
(국가지정 입원치료병상 음압병실 확충) 30,000 (생활지원비 및 유급 휴가 비용) 80,000 보건복지부 일반회계 국가 보건의료 연구인프라 구축(R&D)
(국가 바이러스 ․ 감염병 연구소) 3,000
보건복지부 응급의료기금 의료기관 융자 400,000
산업통상자원부 전력산업기반기금 전력효율향상
(고효율 가전제품 환급) 300,000 고용노동부 일반회계 코로나19 지역고용대응 특별지원 100,000
합계 3,197,530
주: 신규 여부는 본예산 편성 여부를 기준으로 판단(예비비 배정, 이 ․ 전용 증액 등이 있는 경우도 신규사업으로 간주)
자료: 대한민국정부, 디지털예산회계시스템 자료를 바탕으로 재작성
[2020년도 추경안 신규 세부사업 및 내역사업 현황(총지출 기준)]
라. 추경안 제출시기 분석
｢국가재정법｣이 시행된 2007년 이후 추경안이 국회 제출된 시기를 비교해보면 다음 표와 같다.
이에 따르면 이번 추경안은 3월 5일 국회에 제출되어 2008년 이후 가장 조기에 편성된 추경안에 해당한다. 또한 ｢국가재정법｣ 시행 이전으로 분석범위를 확대할 경우에도 2020년보다 조기에 추경안이 제출된 경우는 IMF 외환위기 직후이자 22년 전인 1998년 제1회 추경안(2월 9일)이 가장 최근의 사례에 해당한다.
또한 2015년 메르스 추경안과 비교할 때에도 추경사유 발생시부터 추경안 국회 제출까지 기간은 다음 표와 같이 큰 차이가 없으나, ① 2015년 추경안이 제출된 동년 7월 6일 경에는 이미 메르스 확진자 발생이 종결되는 등 사실상 마무리 단계로 접어들어 재정투입 소요를 보다 정확히 파악할 수 있었던 반면, 2020년 추경안은 제출일 직전 1주일(2월 28일 ~ 3월 5일)간 코로나19 확진자(3,744명)가 총 확진자
(단위: 조원)
구분
국회심사
주요 편성사유 편성
규모 국회 제출 의결 확정
2008 6.20 9.18 2008~2009년 글로벌 금융위기에 따른 경기대응 4.9 4.3 2009 3.30 4.29 2008~2009년 글로벌 금융위기에 따른 경기대응 28.9 28.4 2013 4.18 5.7 세입여건 악화에 따른 재정수입보강 17.3 17.3 2015 7. 6 7.24 메르스 유행 등에 따른 경기 대응 11.8 11.5 2016 7.26 9.2 고용지표 악화 등에 따른 경기 대응 11.0 10.9 2017 6. 7 7.22 고용지표 악화 등에 따른 경기 대응 11.2 11.0 2018 4. 6 5.21 고용지표 악화 및 조선업 위기에 따른 경기 대응 3.9 3.8 2019 4.25 8.2 미세먼지 ․ 강원산불 등 재해복구 및 경기대응 6.7 5.8 2020 3. 5 - 코로나19 및 그에 따른 경기대응 11.7 -자료: 국회예산정책처
[국가재정법 시행 이후 추경안 편성 연혁]