(1) 개발우선의 토지이용규제 관련 법률체계
1980년대의 개발연대까지 우리나라의 토지관련법은 주로 대규모개발사업을 뒷받침하는 개발우위의 제도가 주류를 이루어왔고, 국토개발과 이용에서 환경보 전 개념과 환경성 고려는 미흡하였다. 1990년대에 대대적으로 추진된 토지이용 규제완화 조치는 이와 같은 도시용지 우위 및 개발 우선적 인식의 결과로 나타난 것이었다.
이러한 개발 우선적 사고를 청산하고 환경 친화적 국토관리를 위하여 2002년 2월 국토계획법이 제정 공포되었다. 국토계획법은 그 동안 환경부를 위시한 환경 관련전문가들의 연구내용과 주장을 상당부분 포용한 것이어서 과거의 국토이용 관리법에 비해 각종 계획체계 및 계획수립기준, 정책수단에 있어 환경성이 대폭 강화되었다.
그러나 국토계획법에서 표방하고 있는 이러한 환경친화적 국토관리가 구체적 인 실천성을 가지기 위해서는 기초자료 및 각종 보완기준들이 뒷받침되어야 하 는 후속 과제들이 아직 잔존해 있다. 국토계획법에 제시된 도시기본계획 및 관리 계획 수립기준의 친환경적 고려, 환경성 검토 등은 강력한 정책의지를 가지고 구
배제하기 어렵다.
(2) 인문요소 중심적 누적적 용도규제
토지이용규제의 중심은 용도지역․지구제이며 용도지역․지구제는 행위제한 이 그 핵심 내용이다. 국토계획법은 국토를 4개 용도로 구분하여 도시지역, 관리 지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분하였다. 여기서 녹지지역, 농림지역, 자연환경보전지역은 보전성이 강한 용도지역으로 구분되어있다. 그리고 관리지 역은 과거 난개발로 사회문제가 되었던 준농림지역과 준도시지역을 통합한 지역 으로, 토지적성평가를 거쳐 개발할 곳과 보전할 곳을 구분하여 각각 계획관리지 역과 보전관리, 생산관리지역으로 구분하도록 되어있다. 따라서 이와 같은 용도 지역의 구분취지는 개발할 곳과 보전할 곳을 구분하여 개발할 곳은 쉽게 개발하 고 보전할 곳은 철저히 보전한다는 데에 있다.
그러나 구체적인 토지이용규제 측면에서 보면 한계점이 노정되고 있다. 즉 보 전용도지역을 우선적으로 지정하여서 보전지역으로 관리를 할 수 있는 틀이 구 축되었다고 하더라도 용도지역별 행위제한 내용이 누적적이어서 보전목적을 제 대로 달성하기 어려운 문제가 있다. 보전적 특성을 가진 용도지역인 녹지지역, 농림지역, 보전관리지역, 생산관리지역, 자연환경보전지역의 행위제한 내용을 보 면 자연 보전적 관점보다는 인간중심의 용도규제로 구성되어 있어 별도의 용도 지구나 환경보전관련구역을 지정하지 않고서는 자연환경이나 생태계보전 목적 을 달성하기 어려운 문제가 있다.
다음 표에서 보는 바와 같이 자연녹지지역은 주거용 건물과 그곳에 생활하는 주민의 생활편의를 제공할 수 있는 근린생활시설부터 도시형공장, 쓰레기처리시 설 등이 광범위하게 허용되고 있어 보전목적을 달성하기 어려운 실정이다. 이러 한 상황은 생산녹지지역이나 보전관리․생산관리지역도 크게 다르지 않다. 생산
도시용지 분산입지를 근본적으로 차단하기는 어려운 실정이다.
농지와 보전임지를 보전하기 위한 농림지역의 경우도 그곳에 생활하고 있는 사 람들이 필요로 하는 일상생활 서비스를 제공할 수 있도록 대부분의 제1종․제2종 근린생활시설이 허용되어있다. 자연환경보전지역이 가장 엄격한 행위규제를 하는 지역이기는 하나, 여기에도 농어가주택, 수퍼마켓, 마을공동구판장, 종교집회장, 버섯재배사․종묘배양시설․화초․분재등의 온실 및 식물관련시설 등이 허용되 고 있다. 이들 시설물들은 이 곳에 살고 있는 사람들을 위한 최소한의 시설물이기 는 하지만, 생태계 보전 측면에서 보면 문제를 야기시킬 가능성이 있는 부분이다.
따라서 이들 시설물이 입지할 수 있는 일정 지역을 구분하는 것이 자연환경보전지 역의 지정 목적을 충족시킬 수 있다.
< 표 5-6 > 용도지역별 행위규제
용도규제 환경오염 자연훼손 개발 이용행태
주 거 용
1 종 근린
2 종 근 린
․ 판 매 영업
문 화 집회
교육 복지 의료 공 공 용
공장 창 고
․ 물 건 적치
쓰 레 기 처 리 시 설 , 페 기 물 투 기
수 질 오염
토 석
․ 입 목죽 벌채
야 생 돌 물 포 획 채 취 훼손
가 축 방사
건축, 공 작 물 신 증 축
토 지 형 질 변경
수 면 매 립 간 척 개 간 하 천 수 로 변경
도 로 건설, 골 프 장 유 도 선 레 져
소리, 빛 , 연기
취사, 야영, 통행, 기타
토지 이용 규제
자연
녹지 ○ ○ ○7 ○ ○ ○ ○ ○ 생산
녹지 ○ ○ ○8 △12 △18 ○ ○ ○ 보전
녹지 △1 △4 ○9 △13 ×19 △22 △23 × 보전
관리 ○ △5 ○10 ×14 ×19 △22 △23 × 생산
관리 ○ △5 ○10 × ×18 △22 △23 ○ 농림
지역 ○ △5 ○10 ×15 ×20 × △23 ○ 자 연
환경 △2 △6 ×11 ×16 ×21 × × ×
(표 계속)
용도규제 환경오염 자연훼손 개발 이용행태
주 거 용
1 종 근린
2 종 근 린
․ 판 매 영업
문 화 집회
교육 복지 의료 공 공 용
공장 창 고
․ 물 건 적치
쓰 레 기 처 리 시 설 , 페 기 물 투 기
수 질 오염
토 석
․ 입 목죽 벌채
야 생 돌 물 포 획 채 취 훼손
가 축 방사
건축, 공 작 물 신 증 축
토 지 형 질 변경
수 면 매 립 간 척 개 간 하 천 수 로 변경
도 로 건설, 골 프 장 유 도 선 레 져
소리, 빛 , 연기
취사, 야영, 통행, 기타
환경 규제
상 수 원 보
호 △3 △6 × ×17 × × △23 × × × × × ×
수 변
구역 × ×
특 별
대책 × × × × × × ×
지 정
호소 × ×
생 태
보전 × × × × × × × × × × × × × × × × 습 지
보전 × × × × × ×
특 정
도서 × × × × × ×
공 원
구역 × × × × × ×
사전환경성 검토
주 : 1. 다중주택, 다가구주택을 제외한 단독주택 허용
2. 지목 대인 토지에 농어가주택, 3. 지목대인 농어가주택 100㎡이하, 4. 연면적 500㎡미만, 5. 휴게음식점제외,
6. 주민공동이용시설, 7. 단란주점, 안마시술소 제외, 8. 연면적 1,000㎡이하, 단란주점 제외,
9. 일반음식점, 휴게음식점, 단란주점, 안마시술소 제외
10. 일반음식점, 휴게음식점, 단란주점, 안마시술소 제조업소 제외, 11. 노래연습장 허용,
12. 집회장, 전시장만 허용, 13. 종교집회장, 전시장만 허용, 14. 종교집회장만 허용, 15. 종교집회장, 동식물원만 허용, 16. 지목이 종교용지인 토지에 건축하는 경우만 허용
17. 기존 건축물의 용도변경시만 허용, 18. 운전학원, 정비학원, 차고 허용 19. 교도소, 감화원, 군사시설에 한함. 도축장, 토계장, 농림축산업용 창고 허용
(3) 용도지역 성격의 불명확성
전술한 용도지역별 행위규제 내용을 보면 자연녹지․생산녹지, 보전관리․생 산관리․농림지역 등의 성격이 불명확하다. 자연녹지지역의 경우를 예로 보면 도시지역 내에 입지하기 어려운 위험시설물이나 쓰레기처리장부터 주거용까지 상당히 광범위한 용도가 허용되고 있어 자연녹지지역 내에 보전이 필요한 녹지 나 자연생태계를 보전하기 어렵다. 자연녹지지역을 개발예정지 개념으로 운영하 거나 도시혐오시설물 등의 입지지역으로 운영한다면 자연녹지지역을 세분하여 시설녹지지역과 보전녹지지역, 시가화예정녹지지역 개념으로 세분해서 관리하 는 것이 바람직할 것이다.
이와같은 용도지역 세분이 어렵다면 용도지구를 활용하여 자연녹지지역을 세 분해서 지정하고, 용도규제를 순화하는 방안이 강구될 필요가 있다.
(4) 소규모개별입지에 대한 대응력 미흡
새로운 국토계획법에 의하여 기반시설연동제, 제2종지구단위계획제도, 개발행 위허가제, 토지적성평가제도 등이 도입되어 계획적 개발을 유도하고, 기반시설 의 설치를 전제로 한 개발이 이루어지게 되어 무질서한 난개발과 자연환경 훼손 을 막을 수 있는 장치가 마련되었다.
그러나 다음 표에서 보는 바와 같이 계획적 개발의 대상이 되는 제2종지구단 위계획의 수립대상이 30만㎡ 이상이고, 기반시설부담구역의 지정대상면적 등이 모두 일정규모 이상의 개발을 대상으로 하고 있다. 따라서 일정규모 이상의 대규 모 개발의 경우 난개발을 막고 계획적 개발을 유도할 수 있는 제도적 장치가 충 분히 갖추어졌다고 할 수 있다. 제2종지구단위계획 규정을 받지 않는 일정면적 이하의 경우 개발행위제도를 통하여 부적절한 개발행위를 규제하도록 되어 있 다. 그러나 개발행위허가제도 200㎡ 이상의 건축물을 건축하거나 660㎡ 이상의 형질변경을 할 때에만 해당되므로 그 이하의 200㎡미만의 건축이나 660㎡미만의
대해서는 여전히 대비책이 미비한 상태이다. 지금까지의 난개발 행태는 대규모 개발에서보다 소규모 개발에서 초래되었다는 점을 감안할 때, 보전이 필요한 용 도지역 내에서는 소규모 개별입지도 환경친화적 개발로 유도할 수 있는 장치가 중요한 과제로 강구될 필요가 있다.
< 표 5-7 > 국토계획법상의 제도별 적용대상 범위
용도지역지구의 정비
제2종지구
단위계획 개발행위허가제 기반시설연동제 토지적성평가
대상 지역 및 규모
․관리지역의 행 위 규제:국토계획 법에서 규정(계획 관리지역은 자연 녹지 수준, 생산 관리는 생산녹지 수준, 보전관리는 보전녹지지역 수 준으로 관리)
․농림지역:농지 법, 초지법, 산림 법 규정 준용
30만㎡ 이 상
․3층 이상 또는 200㎡ 이상의 건 축물 건축
․660㎡ 이상의 형질변경
․5 0 0 ㎡이상의 토석채취
․500t 및 500㎡
이상의 물건적치
․최소대지면적 이하로의 토지분 할
․50㎝이상의 성 절토(경작 목적 제외)
․비도시지역에 서 용도지역을 변 경하여 개발밀도 가 완화되는 지역
․대도시 주변의 행위제한이 완화 되는 지역
․10만㎡ 이상의 토지형질변경을 하는 개발지역과 그 주변지역
․개발행위 집중 예상지역
․관리지역 세분
․도시관리계획 수립지역
․용도지역 변경 및 기타 관리계획 을 수립해야 하는 개발사업