집행방식의 효율성 제고 - 농어촌특별세의 운용실태와 정책과제

□ 중앙정부와 지방정부 역할 및 배분원칙 설정

◦ 현행 중앙정부 중심의 매뉴얼 방식에 의한 농업투융자사업만으로는 지방정 부의 농정현안을 충분히 담아내는 데 한계가 있다. 특히 지방농정의 자율성 제고 차원에서 신규사업 선정방식에 대한 개선이 필요하다. 따라서 농업투 융자사업의 성격별로 유형화한 후 유형에 맞는 지원방식을 선택하여 투융자 지원을 실시함으로써 보다 효과적인 사업 수행과 성과제고를 기대할 수 있 을 것이다.

◦ 농업투융자사업의 유형화 기준은 첫째, 사업 성격상 지자체의 자체사업 관 련성이 어느 정도인가의 기준에 따른 유형화로 지방정부의 자체 사업적 성 격의 정도에 따라 자체성이 강한 사업에서부터 국가사업 성격이 강한 사업 까지 4가지 유형(자체사업, 준자체사업, 준국가사업, 국가사업)으로 구분할 수 있다. 둘째, 사업 시행에 따른 누출효과(spillover effect)의 공간적 범위에 따른 구분으로 누출효과가 전국적인가 혹은 지역적인가에 따라 4가지 유형

(전국성, 광역성, 지역성, 국지성)으로 구분할 수 있다.

◦ 예를 들면, 농촌개발사업의 경우 전국적으로 산재해 있는 농촌지역의 균형 적 개발을 목적으로 하지만 사업시행에 따른 누출효과는 해당 지역에 한정 되는 특징이 있다. 이런 사업의 경우에는 포괄보조지원방식으로 지역특색을 강화하는 것이 바람직하다. 포괄보조지원방식에서는 사후관리를 위한 성과 관리제도, 지역 간 재정력 격차에 의한 쏠림현상을 방지하기 위해 차등보조 율제 등의 보완이 필요하다.

◦ 주기적으로 객관적 근거에 기초하여 사업성과를 평가하여 사업계획대로 추 진되고 있는지 여부를 평가한 후 그 결과에 따라 지원 수준과 방식을 조정하 고, 필요한 경우 인센티브 혹은 패널티를 부여하는 등 단계적 지원방식을 보 완하여야 한다.

◦ 농림사업은 지역특성을 고려하고, 지역혁신체계를 구축하도록 하는 것이 중 요하므로 가능한 지역의 자율성을 제고하는 방향으로 개편되어야 한다. 지 역의 자율성을 제고하기 위한 방안으로는 유사사업을 통폐합하여 지역의 선 택폭을 확대하는 것에서부터 포괄보조 등 지원방식을 다양화하여 지역의 자 율적 사업추진을 촉진하여야 한다. 이를 위해서는 먼저 사업통폐합을 추진 하고, 이후 사업특성에 따라 적합한 지원방식을 마련하여야 한다.

◦ 사업특성에 적합한 지원방식을 선정하여 포괄보조지원, 공모방식에 의한 지 원, 사업지침에 의한 개별보조사업 등으로 사업범위를 유형화할 필요가 있 다. 국가적사업과 개별농가에 대한 지원효과가 큰 사업에 대해서는 세부적 으로 개별보조방식을 적용하는 것이 바람직하며, 지역혁신체계를 구축하도 록 다양한 주체가 참여한 사업에 대해서는 포괄보조 혹은 공모방식으로 지 원하는 방안이 마련되어야 한다.

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□ 농정추진체계의 정비: 지방농정 전담기구 설치

◦ 중앙정부와 지방정부 간 농정의 목표에 차이가 있고, 중앙정부 주도적인 농 업투융자사업 시행으로 사업 신청 및 선정, 예산배정, 추진과정에서도 지방 정부의 입장이 충분히 반영되지 못하고 있다는 문제가 제기되고 있다. 이러 한 문제의 해소 방안으로 단기적으로는 의사소통의 원활화, 협력체계 구축, 워크숍을 통한 상호 간 이해 증진 등을 통해 농업투융자사업 추진과정에서 발생하는 문제점들을 완화할 수 있다. 그러나 중장기적으로는 농업투융자사 업 추진과정에서 발생하는 문제를 최소화하기 위한 제도적 장치가 마련되어 야 한다.

그림 5-2. 일본의 농정 추진체계

◦ 일본의 경우 중앙정부의 예산이 곧바로 지방자치단체(도도부현)를 통해 집 행되지 않고, 중앙정부의 지방청 격인 지방농정국을 거쳐 집행되는 구조이 다. 농정의 지방화를 위해 전국을 7개 권역으로 나누어 7개 지방농정국을 두 고, 하부조직으로 39개 지방농정사무소를 두고 있다. 지방농정국은 지역성 이 큰 농업, 농촌분야의 실태를 신속히 파악해서 식품의 안정적인 공급을 도 모하고 식품, 농업, 농촌정책을 지역의 실정에 맞게 시행하기 위해 설치된 중앙정부의 기관이다.

◦ 농특세사업을 포함한 농업투융자사업의 성과제고를 위해서는 지방정부의 농업적 특성을 반영하면서도 지역적 특성이 약한 사업에 대해서는 직접사업 을 추진할 수 있는 체계의 정비가 필요하다. 즉, 중앙정부가 직접 지자체에 보조하지 않고, 교육, 조정기능을 담당하는 지방농정기구를 통해 국고보조 금을 지원함으로써 지역의 특수성을 반영하고자 하는 것이다.

◦ 지방농정기구는 지자체에 대해 효과적인 사업을 추진하도록 조정기능, 촉진 기능을 담당하고 있는 것이다. 이와 같이 지자체의 사업역량 강화기능을 수 행하면서 농업투융자사업을 지원하고 있는 점이 효과적인 방안이다. 지역의 역량강화는 농업투융자사업의 효율성을 제고하는 중요한 요소이기 때문이 다. 이를 통해 농가 조직화 등의 역량을 강화할 수 있다.

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요약 및 결론

1. 요약

◦ 농특세는 UR협상 타결과 WTO 출범에 따른 농산물시장 개방으로 인하여 발생하게 될 농어업 부문의 피해를 줄이고 농어가의 소득구조를 개선하며, 농어업의 경쟁력 강화와 농업인의 복리증진을 위한 목적으로 도입된 목적세 이다.

◦ UR 이후 3차에 걸쳐 농업투융자계획을 수립하여 추진해 왔다. 1단계 42조 원 계획(1992∼1998), 2단계 54조 원 계획(1999∼2002) 그리고 3단계 119조 원 계획(2003∼2013)이 진행 중이다. 이 과정에서 농어촌 경쟁력 제고를 위 한 추가 재원확보의 필요성이 제기됨에 따라 1994년 7월부터 농특세가 도입 되었으며, 2003년 한·칠레 FTA 발효를 계기로 2014년 6월까지 추가 연장조 치되었다.

◦ 농특세사업은 농어업의 경쟁력 강화를 위한 핵심전략사업과 농어민의 삶의 질을 높이는 사업에 집중 투자하기로 하고, 기존의 42조 원 및 45조 원 투융 자사업과 별도로 재원을 마련하여 농어업의 경쟁력을 강화시키는 사업에 총

예산의 60%를 집중 투자하도록 계획되었다.

◦ 농특세는 목적세 성격으로 도입되어 특별회계에 의해 관리되었으나 세출 측 면에서는 별도의 사업이 명시되지 않고, 전체 농어촌투융자사업 수행을 위 핸 재원으로 운용되어 왔다. 따라서 농특세사업만을 별도로 파악하는 데는 한계가 있으며, 전체 농업투융자사업의 추진실태와 성과가 농특세의 성과와 연계될 수밖에 없다. 이러한 점이 일반 조세연구 분야에서 농특세가 목적세 로서 한계가 있다는 지적의 원인이 되고 있다.

◦ 농특세 운용에 대하여 제기되고 있는 문제점을 정리해 보면, 첫째, 지방재정 에 편성되는 농특세가 당초 목적대로 운용되지 못하고 있다는 점, 둘째, 농 특세 사업 추진상의 총괄조정기능이 미흡하다는 점, 셋째, 농특세 사업이 당 초 목적과 연계성이 부족하고, 중복투자로 예산이 효율적으로 집행되지 못 하고 있다는 지적이 제기되고 있다.

◦ 한편, 농특세 사업에 대한 운용상의 문제점 제기와 함께 최근 한·EU 및 한·

미 FTA 발효와 한·중 FTA 추진에 따른 농업부문의 추가 투융자 재원조달 을 위한 방안으로 농특세의 추가 연장 필요성이 제기되고 있다.

◦ 농특세가 세입 측면의 연계성은 높으나 세출 측면에서는 운용 주체가 다양 하고, 총괄 조정기능이 부족하며, 도입목적과 사업간 연계성이 부족하다는 지적이 있다. 따라서 농특세의 세입구조 측면의 회계 관리 실태를 점검하고, 세출 측면에서 농특세 사업의 운용 실태를 분석하며, 농특세의 지속적 운용 의 당위성 여부와 문제점의 개선방향을 제시할 필요가 있다.

◦ 농특세는 특정 사업을 고려하고, 추진되었다기보다는 시장개방으로 상대적 으로 경쟁력이 약한 농업부문에 42조 원 외에 추가로 재원 확보가 필요하다 는 공감대가 형성되면서 도입된 특성을 갖고 있다. 따라서 세입과 세출의 일 치를 원칙으로 하는 일반 조세 이론적 측면에서는 목적세로서 타당하지 않 다는 지적이 제기되고 있는 것이 사실이다.

◦ 그러나 농특세 재원이 확보되면서 농가의 소득보전, 경영지원, 생산기반 확 충, 농촌개발 등 주요 농업투융자사업을 원활하게 추진할 수 있었다. 연간 5조 5,339억 원(2012년)의 농특세 재원이 확보되지 않는다면 현재와 같은 농 업투융자가 제대로 이루어지지 못할 것이다.

◦ 그럼에도 목적세로서 농특세의 역할을 담당하고, 재원의 효과적인 활용을 위해서는 농특세계정 세출구조의 개선이 필요해 보인다. 농특세는 농어촌구 조개선회계 내의 농특세계정으로 포함되어 있는데 재원 중 57.7%는 농특세 사업으로 추진되지만 42.3%(2012년)는 구조개선계정으로 전출된 후 투융자 되거나 광특회계 등 타 회계로 전출되어 집행되고 있다.

◦ 또한 농업·농촌의 거시지표 변화 전망에 따른 농특세 별도의 사업계획이 없 이 전체 농업투융자 계획 내에 위치하다 보니 세입은 농어촌 경쟁력을 목적 으로 이루어지지만 세출은 농업투융자사업 전체의 방향과 목적에 따라 이루 어지므로 당초의 목적을 달성하고 있는지에 대한 의문을 제기하고 있는 것 이다.

문서에서 농어촌특별세의 운용실태와 정책과제 (페이지 108-116)