3.1. 목적세의 개념과 장단점
◦ 목적세는 특정한 지출에 사용하도록 규정된 세금을 의미한다. 미국 감사원 (GAO, 1990)은 목적세를 ‘법규에 의해 특정한 지출에 사용하도록 정해진 세입’으로 정의하고 있어서 ‘목적세입’ 혹은 ‘용도가 정해진 세입’이라고 정 의할 수 있다. 그러나 대부분의 국가에서는 세출구조 측면에서 목적세의 범 위를 규정하고 있다. 즉, 특별회계나 기금의 형태로 재원을 특별히 관리하 고, 일반회계 재정과는 다르게 독립적으로 운용하고 있다.
◦ 따라서 특별회계나 기금의 수입 중 일반회계로부터의 전입금처럼 매년 재량 적으로 결정되는 것과는 달리, 법규에 의해 명시된 것이 있다면 이 세입은 특정 지출에 사용되므로 목적세에 해당된다고 할 수 있다. 우리나라의 대표 적인 목적세인 교통세·에너지세·환경세나 농특세는 모두 세법이 아닌 특별 회계법에 명시된 법규에 따라 목적세로 분류된다.
◦ 목적세는 명시적 목적세와 실질적 목적세로 구분하여 접근하는 방식도 있 다. 명시적으로 특정 세출에 세입이 할당되는 목적세뿐만 아니라 실질적으 로 목적세 기능을 하는 암묵적 목적세도 포함하여 목적세의 규모를 파악해 야 한다는 입장이다.
◦ 목적세의 범위를 어떻게 잡느냐에 따른 장단점이 있다. 범위를 넓게 잡을 경 우 다양한 공공재원을 이해하고, 일관성 있게 분석할 수 있다는 장점이 있지
3) 한국조세연구원(2008)의 연구 중 ‘제5편 목적세의 이해와 개편방향’을 참고하여 작 성하였다.
만 다양한 형태의 세입이 가지는 특수성을 감안하지 못하는 약점도 있다. 본
◦ 셋째, 목적세의 가장 큰 장점으로 언급되고 있는 수익자부담 원칙이나 원인 자 부담원칙의 중요성을 이해할 필요가 있다. 수익자부담 원칙은 공공재의 편익을 누리는 사람이 공공재의 조달 재원을 부담해야 한다는 원칙이고, 원 인자부담 원칙은 공공사업이 필요하게 된 원인을 제공한 사람이 그 공공사 업의 조달 재원을 담당해야 한다는 것이다. 수익자부담 원칙과 원인자부담 원칙은 공평한 과세의 중요한 기준이며, 이 원칙들이 잘 적용될수록 목적세 가 정당성을 가진다.
◦ 목적세는 세금과 세금 이외의 부담금으로 구성된다. 앞에서 이미 살펴본 것 처럼 승용차에 부과하는 특별소비세액, 철도 또는 궤도용 외의 차량 및 그 부분품과 부속품에 대하여 부과하는 관세액 등은 교통시설특별회계법에 따 라 정부가 일반회계 예산으로부터 교통시설특별회계로 전입해야 하므로 목 적세로 보아야 한다. 그러나 이러한 숨겨진 목적세를 모두 파악하는 것은 현 실적으로 어렵다. 따라서 본 보고서에서는 목적세의 규모를 설명함에 있어 통합재정에 명시되어 있는 일부만을 포함하였다. <표 2-4>와 같이 목적세는
’00년 이후 양적인 측면에서는 증대하지만((’00년)18.0조 원 → (’09년)20.5 조 원), 국세에서 차지하는 비율은 지속적으로 하락하였다.
구 분 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 규 모 18.0 18.3 17.8 18.3 18.3 18.9 18.4 21.4 22.7 20.5 국세 대비 19.4 19.1 17.1 16.0 15.5 14.8 13.3 13.2 13.6 12.4
표 2-4. 목적세의 규모
단위: 조 원, %
자료: 통계청 국세통계
3.2. 목적세의 정치경제학적 접근
◦ 전통적 후생경제학에서는 정부를 ‘자애로운 정부의 사회후생 극대화’하는 단일의사결정주체라라는 가정으로 접근한다. 그러나 정치경제학 혹은 공공 선택이론에서 정부는 단일한 의사주체가 아닌 여러 가지 목적함수를 가진 주체들의 집합체라고 가정한다. 즉, 현실에서 집단적 의사결정자들이 조세 와 정부지출이 결정되는 다양한 과정에 주목한다. 또한 정부와 국민 간 정보 의 비대칭성, 주인-대리인 문제, 공공선택, 투표이론 등이 목적세의 존재를 설명하는 전제조건이 되고 있다.
◦ 목적세에 대한 정치경제학적 접근의 공통점은 첫째, 목적세는 정치가 혹은 정책담당자의 행동을 제약하는 도구로 이해하고 있다. 특정 세입을 특정 세 출에 연계시키면 차후 예산 배분을 완전히 자유롭게 결정하지 못하게 된다.
◦ 둘째, 경제 내에 본질적으로 비효율이 발생하는 요인들이 존재함을 가정하 고 있다. 정보의 비대칭성, 도덕적 해이, 정치적 제약에 따른 세출구조의 경 직성 등에 의해 정부 활동이 본질적으로 최적에 도달하지 못함을 가정하고 목적세를 운영하는 것이다.
◦ 셋째, 목적세는 경제주체들이 자신들의 이익을 극대화하는 과정에서 만들어 지며, 사회후생을 하락시키는 요인이 되기도 하고, 반대로 비효율을 완화시 키는 도구가 되기도 한다. 따라서 목적세가 반드시 사회후생에 부정적 요인 으로만 작용하는 것은 아니며, 때로는 정치가들이 정책결정에 참여하는 과 정에서 발생하는 비효율은 정책담당자의 행동을 제약하는 목적세를 통해 완 화시킬 수도 있다.
◦ 우리나라의 목적세는 세입-세출의 연계가 부족하고, 지출이 특정 세목에 의 해 걷어지는 세수보다 큼을 지적하고 있다. 이는 지정된 분야의 한계 지출을
납세자가 아닌 정부가 결정한다는 의미이다. 또한 세입과 세출의 연계가 부 족한 것은 목적세가 단순히 전체 세수 증대를 위해 사용되는 증거라는 주장 도 제기되고 있다(전주성, 2005).
◦ 목적세로서 농특세는 시장개방에 따른 농촌 지역경제의 침체를 막고, 경쟁 력을 확보하고자 하는 사회·경제적 필요에 의해 도입된 조세이다. 이러한 농 특세가 목적세의 이론과 당초 도입 목적에 맞게 운용되고 있는지, 다른 목적 세와의 차이는 무엇이며, 정비되어야 할 사항은 무엇인지를 검토하기 위하 여 먼저 목적세로서 농특세의 위치와 선행연구에서의 평가 내용을 살펴보고 자 한다.
3.3. 목적세로서 농어촌특별세의 평가
◦ 목적세가 특정 세입과 세출을 연계하여 효율적인 재원배분을 이룬다는 것은 이론적으로 타당할지 모르나 교육, 교통시설, 농어촌지원 분야의 세출규모 가 목적세 세수에 의해 결정되지 않으며, 다른 수입처를 가지고 있기 때문에 세입과 세출이 정확한 상관관계를 가지고 있지 않다. 즉, 수익자부담 원칙이 나 원인자부담 원칙보다는 정치적 이유로 목적세가 도입·운영되는 측면이 있는 것이 사실이다.
◦ 목적세의 대표적인 장점이자 단점은 ‘특정분야의 지출 안정성’과 ‘칸막이성 재정운용’이다. 즉, 목적세를 도입하는 것은 칸막이성 재정운용을 감수하면 서도 특정분야의 재원을 보장할 필요가 있었기 때문이다. 따라서 목적세로 인해 칸막이성 재정운용이 초래된다는 무조건적 비판보다는 현재 목적세로 수행되는 지출에서 재원을 안정적이고 지속적으로 투입해야 하는지를 판단 하는 것이 중요하다.
◦ 목적세 평가와 존치 여부의 판단은 본세에 포함시켜 일반재정에 편입시킬지 여부이다. 이러한 주장의 근거는 세입구조의 복잡화 때문인지, 특별회계로 편입시키는 세출구조의 문제인지 구분이 필요하다는 데 있다. 특정분야의 지출을 보장하는 것 자체가 문제라면 목적세를 폐지하고 본세에 포함시키면 그만이다. 하지만 부가세 형태의 세입구조 혹은 연계성 부족이 문제라면 본 세에 포함시키는 대신 특정 지출을 보장하는 대안이 필요하다.
◦ 목적세는 특성상 다양한 계층과 분야에 걸쳐 이해관계가 얽혀 있어 정확한 방향 설정 없이는 개편에 한계가 있다. 따라서 목적세로서 농특세에 대한 접 근방식은 다음과 같은 내용을 중심으로 검토할 필요가 있다.
◦ 첫째, 목적세의 존속 여부를 결정하기 위해서는 다양한 시나리오를 제시해 야 한다. 목적세를 폐지·축소, 존속시키면서 단점을 보완 등 가능한 시나리 오를 설정하고 접근해야 한다.
◦ 둘째, 급격한 변화로 인한 혼란을 최소화하기 위하여 점진적인 개편 시나리오 를 포함시켜야 하며, 현실적인 제약도 고려해야 한다. 농업재정에서 농특세가 차지하는 비중과 시장개방에 따른 보완대책에 소요되는 투융자 규모 등이 지 속적으로 확보 가능한지 여부에 대한 충분한 검토가 선행되어야 한다.
◦ 셋째, 농어촌의 특성에 근거한 투융자사업의 필요성을 인식하고 접근해야 한다. 일반적으로 목적세의 개편은 세입구조의 정리 혹은 조세구조의 간소 화에 초점을 두고 논의한다. 그러나 농어촌에는 산업정책(농업정책), 공간정 책(농촌정책), 복지정책(농어민복지정책) 등이 복합적으로 고려되어야 하는 특성이 있다. 따라서 농특세는 교육세와 같은 일반적 목적세와는 다른 기준 을 적용할 필요가 있다.
◦ 농특세의 세수는 전액 농어촌구조개선특별회계로 전입이 된다. 따라서 회계
상으로 보면 농특세는 세입·세출의 연계성이 강하다. 그러나 실제 지출용도 가 광범위하여 실질적인 연계성이 강하지 못하다는 비판이 제기되고 있다. 즉, 농어촌구조개선특별회계로 들어온 농특세 수입의 약 24%는 지방재정 관련 예산(300분의 23은 광역지역발전특별회계 지역개발사업계정으로 전출 되고, 역시 300분의 23은 하수도정비사업으로 사용)으로 전용된다. 물론 지 방재정 관련 예산으로 전용된 자금이 농촌지역의 개발에 쓰이고 있지만 전 반적인 지출항목들이 매우 추상적이어서 사실상 지방재정 관련 예산과 구분 하기 힘든 측면이 있다는 지적이다.
◦ 또한 농어촌구조개선특별회계의 경우 농특세 수입 외에도 다양한 재원이 존
◦ 또한 농어촌구조개선특별회계의 경우 농특세 수입 외에도 다양한 재원이 존