2.1. 농외소득원 개발 정책
2.1.1. 농어촌 특산단지 육성 사업
‘농어촌특산단지육성사업’은 1968년에 시작되었다. 그동안 고공품, 완초 공예 등 농가의 가내부업으로 이루어지던 것을 유망 품목을 중심으로 마을 단위의 부업단지 형태로 집단화하는 것을 주 내용으로 한 사업이다. 이 사 업은 품목별 또는 기능별로 분산 지원되는 농업 분야의 세부사업을 통합하 여 농업 경영체의 사업계획에 따라 종합 지원하고 시설·개보수자금과 운영 자금, 농기계 자금을 통합적으로 지원하는 것을 목적으로 하였다. 1973∼
1977년 기간 중에는 이를 ‘농한기생산화사업’으로 토끼 기르기, 약초재배 등 농축산물 생산단지를 포함하여 운영하였다. 1978년부터는 고공품(가마 니, 새끼 꼬기) 등 수요가 감소하는 품목을 대상에서 제외하고, 농축산물생 산업은 ‘농어촌소득증대특별사업’으로 전환함으로써 ‘부업단지육성사업’은 농가의 가내공업 중심으로 전환하였다. 1983~1989년에는 다양한 농외소득 원 개발 사업을 추진하였으며, 부업제품을 특산품 중심으로 바꾸면서 1991 년에는 ‘부업단지’의 명칭을 ‘농어촌특산단지’로 전환하여 오늘에 이르고 있다.
1990년대에는 농업 경쟁력 제고에 치중한 나머지 특산단지 개발 등 농 외소득 정책은 상대적으로 소홀하였는데 2006년 말까지 602개소의 농어촌 특산단지가 조성된 가운데 3,857호의 농가가 특산단지에 참여하였으며, 총 1,918억 원의 자금을 지원하였다. 2005년도까지 농어촌 특산단지의 업종별 운영 현황을 살펴보면, 총 600여 개소 중 60%에 이르는 357개소가 민속공 예품을 생산하고 있으며, 13.2%가 섬유직물을, 11.3%가 농산자재를 생산 하고 있다(농림수산식품부, 2010).
농어촌 특산단지가 민속공예품 생산에 집중하고 있는 이유는 1991년 농
어촌 부업단지가 농어촌 특산단지로 전환하고 1993년부터는 음·식료품을 생산하는 단지를 모두 ‘전통식품개발사업’으로 전환했기 때문이다(이동필 외, 2004).
2.1.2. 농산물 가공산업 육성 사업
1993년부터 ‘농어촌구조개선사업’의 일환으로 시작된 ‘농산물가공산업 육성사업’에는 ‘전통식품개발사업’과 ‘일반산지가공사업’의 두 가지가 이 포함된다. 2007년까지 총 296,703백만 원으로 ‘전통식품개발사업’ 815개,
‘일반산지가공사업’ 299개 등 1,114개소를 지원하였다.
‘전통식품개발사업’은 국내산 농산물의 새로운 수요 개발과 부가가치 제 고를 통한 농어가의 소득원 개발, 성출하기 원료농산물의 수매·가공처리로 가격안정 도모, 고유한 식생활 문화의 계승 발전과 식문화의 서구화 억제 를 목적으로 추진하였고 2007년 말까지 113,625백만 원의 자금을 지원하 였다. 1968~1993년에 지원한 특산단지 중 사업을 전환한 식품업체 241개 소를 포함하여 총 815개의 전통식품 사업체를 육성하였다. ‘일반산지가공 사업’은 국내산 원료농산물의 새로운 수요 개발과 부가가치 제고, 원료 농 산물의 가격 안정, 가공공장 취업 확대 등으로 농어촌지역의 소득을 증대 하고 지역경제를 활성화하는 데 목적이 있었다. 2007년 말까지 183,078백 만 원을 지원하여 총 299개의 산지 농산물가공업체를 지원하였다.
기존의 전통식품 및 산지 일반 가공사업 위주의 ‘농수산물가공산업육성 사업’은 신규 사업을 중단한 채 사후관리만 하고 있으나 식품산업의 농식 품부 이관 이후 2009년부터는 ‘전통발효식품육성지원사업’과 ‘농식품시설 현대화사업’, ‘생산자융·복합형식품기업육성지원사업’, ‘천일염육성지원사 업’ 등의 새로운 관련 사업을 추진하고 있다.
2.1.3. 농외소득원 개발 정책의 성과
농외소득원 개발 정책은 주로 농가의 농외소득을 증대하여 농촌의 잠재
실업과 빈곤 문제를 해결하는 한편 주민들의 소득원을 다양화하고 지역의 부존자원을 활용한 부가가치 증대에 초점을 두었다. 즉 1960년대와 70년 대는 농촌의 잠재실업과 빈곤문제를 해소하기 위해 부업을 장려하였고, 1980년대 중반 이후에는 농공단지를 비롯한 관광·휴양자원 개발, 농산물 가공산업 육성 등 소득원 다양화에 초점을 두었다. 1990년대에는 농촌지역 의 노동력 부족과 임금 및 지가 상승으로 입지 매력이 크게 줄어들면서 외 부 기업유치를 통한 농외소득원의 개발보다는 농어촌관광의 활성화 등 부 존자원을 활용하여 부가가치를 창출하는 방식으로 농어촌 산업 정책이 전 환되어 왔다.
농외소득 증대에 초점을 둔 농어촌 산업 육성 정책이 그간 농어촌지역에 활력을 증진하는데 일정 정도 기여하였다는 점을 부인할 수 없다. 비록 영 세한 수준이기는 하지만 농어촌지역에 수많은 특산단지와 농산물 가공공 장이 설립되어 농어촌 주민들에게 부업 및 일자리를 제공하였던 것이 사실 이다. 뿐만 아니라 농어촌관광 및 휴양자원 개발 사업은 그간 농어촌 산업 을 공업 유치의 측면에서 바라보던 시각을 확대하여 농어촌지역에 존재하 는 다양한 유·무형의 자원을 활용하여 부가가치를 증대할 수 있다는 인식 을 통해 농어촌 산업의 지평을 확대하는 데 기여하였으며, 농어촌 주민들 의 소득증대는 물론 역량강화에도 기여하였다.
그러나 농외소득 중심의 농어촌 산업 정책은 개발 가능성이 있는 자원이 존재하나 체계적인 개발이 미흡하고 기업 규모의 영세성, 판로미흡, 선도 인력 부족으로 발전에 한계를 노출하는 등 개별 사업의 문제 외에도 정책 의 근본적인 한계를 보이고 있다. 우선 농외소득 증대를 위한 다양한 정책 적 노력에도 불구하고 충분한 성과가 없었는데, 이는 농가 인구의 감소와 고령화로 농가구원들의 농외활동 참여가 감소하였기 때문이다. 농어촌지역 의 환경 변화를 적절히 고려하지 못한 무리한 추진은 결국 사업장의 저조 한 가동률로 나타나고 있다. 농어촌 특산단지와 농산물 가공산업 육성이 특히 그러한데, 조성한 사업장 대비 실제 가동률이 각각 39.3%와 57.9%에 불과하다.
성공사례가 극히 적은 만큼 투입된 지원금에 대응해 내세울 만한 결과가
무엇인가에 대한 회의에서부터, 보다 많은 성공사례가 창출되기 위해서는 사업추진 이전에 농가 및 농어촌마을 그리고 농어촌 지자체의 역량부터 강 화해야 한다는 지적까지 다양한 비판이 제기되고 있다. 또한 낮은 서비스 품질, 조금 잘 된다는 곳의 프로그램 베끼기, 차별적인 콘텐츠의 개발 부족 등 많은 문제점이 해결해야 할 과제로 남아 있다.
농외소득 중심의 농어촌 산업정책이 지니는 보다 근본적인 한계는 농어 촌지역의 내생적이고 지속가능한 산업 체계의 구축 노력이 미흡했다는 점 을 들 수 있다. 기존의 농외소득 중심의 농어촌 산업정책은 농어촌 산업의 체계 구축보다는 농외소득 증대나 일자리 창출과 같은 단편적인 성과를 목 표로 설정하고 추진되어 왔다. 이러한 비판 및 반성과 관련하여 보다 최근 에는 농어촌지역의 내생적이고 보다 지속가능한 산업기반 마련과, 산업 체 계 구축을 위한 지역 내·외의 네트워킹 및 클러스터 형성을 강조하는 관점 으로 정책 방향의 전환이 진행되어왔다.
2.2. 지역특화산업 정책
2004년 노무현 정부가 들어서면서 농촌경제 활성화를 위한 정책도 많은 변화가 있었는데 대표적인 것이 신활력 사업과 향토산업의 육성, 그리고 지역농업 클러스터 사업의 추진이 그것이다. 2008년 이명박 정부에서는 식 품산업의 육성과 지역의 부존자원에 기초한 특화산업 발전을 통한 지역의 경쟁력 강화를 강조하고 있다. 특히 관련사업의 연계·협력을 강조하여 2008년부터는 향토산업과 신활력 사업을 묶어 농어촌 활력증진 사업으로 추진해 왔으나 2010년까지 제2기 신활력 사업이 끝이 나면서 지역특화산 업 관련 정책에도 상당한 변화가 일어나고 있다.
여기서는 농식품부에서 2007년부터 시작한 ‘향토산업육성사업’과 금년 으로 막을 내리는 ‘신활력사업’, 그리고 2004년 ‘농업클러스터사업’으로 출 발하여 ‘광역클러스터사업’과 ‘지역전략식품산업육성사업’으로 진화해 온 지역전략식품산업에 대해 살펴보았다.
2.2.1. 향토산업 육성 사업
가. 사업 개요
‘향토산업육성사업’은 농어촌지역에 부존(賦存)되어 있는 향토자원을 개 발하여 다양한 1차·2차·3차 산업으로 연계·발전시켜 지역경제의 활력을 증 진하기 위한 것으로 ｢농어업·농어촌및식품산업기본법｣ 제50조(농어촌지역 산업의 진흥 및 개발), ｢농림어업인삶의질향상및농산어촌지역개발촉진에 관한특별법｣ 제31조(향토산업의 진흥), ｢국가균형발전특별법｣ 제16조(낙후 지역 및 농산어촌의 개발), ｢농어촌정비법｣ 제72조(농어촌 산업 육성·지 원) 등 여러 법령에 근거를 두고 있다. 이 사업은 매년 30개씩 향토자원을 발굴하여 2013년까지 200개의 향토자원을 지역전략산업으로 육성하기 위 한 산업화를 지원할 계획이다.
사업대상자는 농어업인, 생산자단체, 향토기업체, 연구단체 등이 포함되 는데 사업주관은 시·도지사가 하되 시행은 시장·군수·구청장이 담당한다.
지원대상 중 가공업체는 특혜시비 방지 등을 위해 시·군별 자체기준에 따 라 공모방식으로 선정된 경우에 한하여 지원하도록 되어 있다.
단위: 백만 원 구 분 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년이후
단위: 백만 원 구 분 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년이후