2.1. 지역분권체제의 구조
영국의 지역정책은 카운티와 디스트릭트라는 자치단체의 행정구역 과 별도로 더욱 광범위하게 (잉글랜드) 전체지역을 9개로 구분하여 실 시하고 있다<그림 2-2>. 즉, 영국의 지역분권체제는 카운티 및 디스트 릭트 등의 지자체와 중앙정부와 관계에서 중앙정부의 비중이 더 큰 특성을 갖고 있다. 따라서 영국의 지역분권 개념은 지방분권이 의미하 는 것보다는 좀 더 광역적인 차원에서 정책 결정과 집행이 이루어지 는 것을 의미하며 다음의 두 가지 특징을 갖고 있다. 첫째, 지역개발 사업의 특성상 일정한 행정구역 범위 내로 그 영향이 제한될 수 없는 점은 지방자치 행정구역 범위를 넘어서는 광역적인 경제개발 지역을 설정하는 형태로 정책의 통합적 효과를 제고하고 있다. 둘째, 광역적 인 지역범위에서 행해지는 지역개발 정책을 추진하기 위해 별도의 지 역적 추진체계가 형성되어 있다.
그림 2-2. 잉글랜드의 지역 구분
이러한 영국의 지역분권적 정책체계는 각 지역에서 중앙정부의 정 책을 수행하기 위해 설치한 특별지방행정기관(Dependent field offices of a central ministry), 책임운영기관(Executive Agencies), 비정부 공공 법인(Non-Departmental Public Bodies) 등의 세 가지 특별기구를 중심 으로 운영되고 있다.
2.1.1. 특별지방행정기관
특별지방행정기관은 중앙부처의 일선조직으로서, 중앙부처가 사무 를 지방자치단체에 맡기지 않고 직접 집행하기 위하여 지방에 설치한 국가기관을 말한다. 농촌정책과 관련해서 중앙정부 지역사무소(Govern-ment Offices for the Regions, GOs), 농촌개발서비스(Rural Develop-ment Service, RDS) 등의 기관이 대표적인 예이다.
가. 중앙정부 지역사무소(GO)
중앙정부 지역사무소는 1994년 당시 환경부, 고용부, 교통부, 통상 산업부 등이 각각 별도로 설치하고 있던 지역사무소를 하나의 기구로 통합함으로써 탄생하게 되었다. 그 목적은 지역 단위에서 각 부처의 업무를 종합적이고 효율적으로 집행하며 당해 지역의 요구와 자치단 체에 대한 창구를 일원화하기 위한 것이었다.
현재 런던지역을 포함해서 각 지역을 9개의 지역으로 나누어서 각 각의 지역에 GO가 운영되고 있으며, 총 10개의 중앙정부 부처가 참여 하고 있다. 총괄적으로 부총리실의 관할에 있으며, 부총리실의 지역협 력국(Regional Coordination Unit)이 업무조정 및 연락사무를 담당한다.
GO에 파견되어 있는 각 부처의 직원들은 각 부처를 대신해서 직접 지역의 예산사업을 집행하고, 지역 기관에 위임된 사업을 감독하며, 중 앙부처의 일부로서 정책의 개발과 평가에 관한 지역 단위 정보와 전망
을 제공하는 기능도 수행한다. 현재 구조기금에서 지원하는 각종 목적 정책과 LEADER+ 프로그램의 총괄적인 관리와 감독을 행하고 있다.
나. 농촌개발서비스(RDS)
농촌개발서비스는 기존에 각 지역에서 농업 및 농촌발전정책을 수 행해 왔던 지역사무소(Regional Service Centre)와 농업․농촌보존청 (Farming and Rural Conservation Agency, FRCA)이 서로 통합하여 2000년에 설립된 것이다. RDS의 주요 역할은 환경식품농촌부 (DEFRA)를 대신해서 각 지역에서 농촌발전정책의 수립과 추진, 관리 를 총괄적으로 책임지고 있는 기관이다.
일반적인 지역발전정책이 주로 중앙정부 지역사무소(GOs)를 주요 책임기관으로 선정하고 있는 것에 반해 잉글랜드 농촌개발프로그램 (ERDP)만이 유일하게 별도의 환경식품농촌부(DEFRA) 지역 사무소인 RDS를 통해서 실시되고 있다. 이들은 일반 농민이나 사업자로부터 각 정책 참여지원서를 받고, 지원 사업을 선정하며, 지원사업에 대한 모 니터링 과정을 담당하고 있다. 또한, 모니터링의 결과를 반영해서 사 업자에게 보조금을 지급하도록 환경식품농촌부(DEFRA)의 책임운영 기관인 농촌지불청(Rural Payment Agency, RPA)에 청구하는 역할을 한다.
2.1.2. 책임운영기관
책임운영기관은 공공서비스를 효율적으로 전달하기 위하여 집행 기 능을 담당하는 행정기관으로서 정책 수립을 담당하는 기관과 분리하 여 독립적으로 운영하고 있다. 책임운영기관의 직원은 공무원의 신분 을 그대로 가지며, 운영 면에서 일반 행정기관보다 강한 독립성을 보 장받기는 하지만 각 부처 조직의 일부로서 그 업무 성과에 대한 궁극
적인 책임은 장관이 진다. 대표적인 예로 환경식품농촌부(DEFRA)의 농촌지불청(RPA), 통상산업부(DTI)의 소규모 사업서비스(Small Business Service) 등이 있으며, 현재 총 107개의 책임운영기관이 있다.
가. 농촌지불청(RPA)
종래 EU의 공동농업정책(CAP) 관련 예산을 다루면서 농민들에게 보조금을 지급해 왔던 CAP 보조금 지급부(CAP Paying Agency)와 정 책 개입위원회(Intervention board)가 통합되어 설립된 것이 농촌지불청 (RPA)이다. RPA는 2001년 10월 16일 창설되었으며 CAP 정책에 대한 자금지급업무를 통합․인수한 것으로 EU에서 영국에 지급하는 유럽 농업지도보증기금(EAGGF) 보증부문 예산을 관리․집행하고 있다.
농촌개발프로그램에 관련된 모든 지원금은 지역사무소인 농촌개발 서비스부의 신청에 따라 RPA가 직접 해당 사업자에게 지급하지만, 예 외로 잉글랜드 농촌발전프로그램(ERDP) 중 조건불리지역사업(Hill Farm Allowance)의 경우는 실제 행정까지 담당하고 있다.
RPA는 현재 런던 인근의 레딩에 본부를 두고 다른 5개 지역에 지 역 사무소를 두고 있으며 각각의 전담 업무가 다소 상이하다. 즉, RPA의 지역사무소는 단순히 RPA의 각 부서들이 기능적으로 분할된 것이며 직접 해당 사무소가 입지한 지역에 관한 업무를 담당하지 않 는다.
2.1.3 비정부 공공법인(Non-Departmental Public Bodies)
비정부 공공법인(NDPB)은 정부의 예산 지원을 받아 정부와 관련된 공적 기능을 수행하는 기관을 이르는 용어다. NDPB는 다시 집행 NDPB, 자문 NDPB, 심판 NDPB, 감시단 등 네 가지로 구분되며, 2003 년 현재 총 811개의 비정부 공공법인이 운영되고 있다. 환경식품농촌
부(DEFRA)와 관련된 비정부 공공법인은 총 95개로 영국의 정부부처 중 세 번째로 많은 비정부 공공법인을 갖고 있다. 지역개발청 (Regional Development Agencies, RDA), 전원청(Countryside Agency, CA), 환경청 (Environmental Agency) 등이 있다.
이런 점에서 영국의 지역분권체제는 지방자치단체 이외에 위와 같 은 기관을 대상으로 한 권한위임을 포함하고 있다는 의미에서 중앙정 부와 지자체 간의 권한위임을 일컫는 지방분권보다는 광의로 해석될 수 있다(김병국 1997).
가. 지역개발청(RDA)
RDA는 행정체계상으로는 통상산업부(DTI)에 관련되어 있지만, 상 대적으로 중앙부처와 독립적인 관계를 유지하면서 각 지역발전에 중 요한 역할을 하는 집행 비정부 공공법인(Executive NDPB)이다. 영국 의 각 지역에서 9개로 구분된 RDA는 1999년에 본격적인 지역발전업 무를 수행하기 시작하였고, 각 지역에서 RDA의 설립은 그 전부터 각 지역에서 활동해 오던 몇 개의 비정부 공공법인(Non-Departmental Public Bodies)이 통합되면서 이루어졌다. 따라서 통합된 단체의 명칭 과 성격은 각 지역별로 차이가 있지만, 그 공통점은 지역의 경제적, 사회적, 문화적 특성에 대한 이해를 바탕으로 하고 있다는 것이다.
이와 같은 지역에 대한 인식을 바탕으로 RDA는 농촌발전을 포괄하 는 총체적인 지역발전의 전략적인 방향을 제시하고, 각각의 정책에 중 추적인 파트너로 참여하면서 각 프로그램들이 상호 보완적인 효과를 갖도록 유도하는 역할을 하고 있다.
RDA에 대한 중앙정부의 재정지원은 각 RDA가 제시하는 지역발전 전략계획(corporate plan)에 따른 단일프로그램으로 지원된다. 즉, 부총 리실에 지역발전전략계획에 따른 예산지원 신청을 하면, 이후 부총리
실 주관으로 총괄적으로 각 부처와 예산지원을 협의하고 지원부처에 대한 별도의 구분 없이 단일포괄예산으로 RDA에 지원된다. 이 예산 에 기반해서 각 RDA는 자신들이 계획한 지역발전의 우선과제에 투자 하며, 때로는 독자적으로 일정한 발전프로젝트를 지원하기도 하고, 농 촌발전정책 및 구조기금 정책에서 지원하는 프로젝트에 파트너로서 참여하여 일정부분의 예산을 추가지원하기도 한다.
그러나 아직까지 이들 RDA가 농촌발전프로그램에 참여하는 비중 은 매우 제한적이다. 농촌지역의 식품산업 등에 대한 지원은 실시하고 있지만 농업이나 농민을 대상으로 한 지원은 아직 실시하지 않고 있 다. RDA가 농촌발전에서 행할 수 있는 역할과 관련해서는 현재 많은 논의가 진행 중이다(Ward et. al. 2003).
나. 전원청(CA)
전원청은 환경식품농촌부(DEFRA)에 농촌에 관한 제반 문제에 대해 자문을 하고 DEFRA가 실시하고 있는 정책 이외에 농촌의 사회경제 적 발전을 위한 정책사업을 실시하는 집행 NDPB이다. 1998년에는 농 촌보존 및 개발정책을 강화하기 위해 오랫동안 농촌지역에 관한 정책 자문 및 보존 프로그램을 수행하던 농촌개발위원회(Rural Development Commission - 1909년에 설립)와 전원위원회(Countryside Commission - 1949년에 설립)를 통합하여 비정부 공공법인으로 설립 되었다.
전원청의 역할은 구체적인 지역발전 프로그램에 대한 지원보다는 연구 기능이 주를 이루고 있으며, DEFRA에 정책적 자문 기능을 수행 한다. 구체적으로 전원관리인제도(Countryside Stewardship schemes)의 정책 시행 및 결과에 대한 경험을 바탕으로 앞으로의 개선, 보완점에 대한 자문을 한다. 그리고 소도읍육성사업(Market Town Regeneration
Scheme) 등과 같은 농촌지역의 사회경제적 발전에 중요한 몇 가지 지 원사업도 수행하고 있다.
2.2. 지역분권의 성격
영국은 전통적으로 중앙정부는 국가 전반에 걸친 정책을 결정하고, 지자체는 지방주민의 일상생활과 관련된 정책을 결정하고 집행하는
영국은 전통적으로 중앙정부는 국가 전반에 걸친 정책을 결정하고, 지자체는 지방주민의 일상생활과 관련된 정책을 결정하고 집행하는