1.1. 연구의 필요성
1.1.1. 유럽 농촌정책의 분권화 경향
1980년대부터 유럽을 중심으로 이루어진 지역개발의 새로운 정책은 1990년대 EU 지역발전 정책 목표와 수행 방법의 변화를 초래하였다.
제2차 세계대전 이후 대부분의 유럽 국가들은 지역의 경제발전과 근 대화를 달성하기 위해서 성장거점 지역의 산업성장을 주변의 낙후지 역으로 파급시키거나 또는 농업 생산성 향상을 통해 농촌지역의 사회 경제적 발전을 유도하려는 정책을 사용하였다. 소위 근대화라고 불리 는 이러한 목표를 달성하기 위해 각국은 주로 중앙정부가 산업 발전 을 위한 일정한 계획을 작성하고 이에 근거하여 각 지역의 주요 산업 체들을 일률적인 기준에 따라 지원하는 방식을 적용하였다.
이는 산업의 전문화․규모화․근대화를 통한 성장이 지역의 사회경 제적 발전으로 파급된다는 근대 경제발전 모델에 근거한 것이며 근본
적으로 산업발전과 지역발전을 동일시하는 방식이다. 또한, 이러한 개 발방식은 지역의 사회적․경제적․문화적 특성은 무시한 채 산업생산 의 근대화와 효율성 원칙에 입각해서 모든 지역에 동일한 방식으로 정책을 실시한 전형적인 중앙집권적 하향식 지역개발정책이었다.
이러한 중앙집권적 하향식 산업성장 중심의 지역개발정책은 한 두 가지 전략산업에 대한 지역경제의 의존성을 심화시켰고 그 결과 유럽 지역에서는 1970년대의 불황기를 거치면서 산업과 지역이 동반 쇠퇴 하는 현상이 나타났다. 그 대표적인 예가 영국의 버밍햄, 리버풀, 맨체 스터, 뉴캐슬 지역 등에서 나타났다.
이에 따라 유럽에서는 1980년대부터 지역사회와 경제의 장기적인 발전을 도모하기 위한 다양한 이론적 경험적 연구들이 나타나기 시작 하였다. 이 과정에서 세계 경제 불황기 동안에도 지역 내 중소기업들 간의 밀접한 연관관계를 토대로 안정적인 성장을 지속하고 있었던 소 위 ‘제3이태리’1 지역을 발견하였고 이에 대한 연구를 통해서 지역 내 인적․물적․제도적 자원을 토대로 한 상향식 내생적 발전모델이 제 시되기에 이르렀다. 이 모델은 산업성장에 의존한 단기적인 경제성장 보다는 장기적으로 안정적인 발전을 지속할 수 있는 지역경제체제의 건설을 지역개발의 목적으로 설정하고 이를 효과적으로 달성하기 위 한 방법으로 지역주도형 상향식 개발 방식을 채택하였던 것이다.
이러한 새로운 지역개발 패러다임과 사례에 대한 연구는 실제로 1988년 EU 구조기금정책의 개혁과 농촌발전정책의 성립에 영향을 미 쳤다. 특히, 1988년 EU의 ‘농촌사회의 미래’(The Future of Rural
1 제3 이태리란 대규모 기업을 중심으로 지역발전을 추구한 다른 지역과는 달 리 중소규모 기업들간의 긴밀한 협력체제를 바탕으로 산업지구를 형성한 이 태리 북동부지역을 지칭하는 용어로서, 1980년대를 거치면서 이 산업지구에 대한 연구를 바탕으로 새로운 지역개발 모델이 제시되기 시작하였으며 최근 의 클러스터에 관한 논의도 여기서 파생되었다.
Society)는 농촌지역에 농업 이외의 다양한 경제활동이 존재하며 이 또한 지역 간에 다양하게 나타나고 있음을 밝히면서 산업정책과 분리 된 농촌발전정책의 필요성과 지역의 다양한 특성을 반영한 상향식 내 생적 발전정책의 필요성을 주장하였다(CEC 1988). 따라서 EU에서 지 역분권적인 농촌정책이 도입되기 시작한 것은 1988년 이후부터 라고 할 수 있으며, 그 후 영국을 비롯한 각 회원국에서 지역분권적인 정책 시스템을 형성하기 위한 다양한 변화가 나타나고 있다.
지역분권체제를 좀 더 발전시켜 1994년 제2차 구조기금 정책에서는 정책 목표를 ‘지역의 지속 가능한 발전’으로 설정하고 지역별로 차별 화된 정책수행을 위해서 EU 집행위원회의 권한을 회원국 정부로 이 관하는 조치가 이루어졌고(CEC 1993), 한 걸음 더 나아가 1997년에 발표된 EU의 ｢어젠다 2000｣(Agenda 2000)은 정책수행의 분권화와 간 소화를 개혁의 핵심주제로 선정하여 EU 및 회원국 중앙정부에 집중 된 정책 결정 권한과 책임을 각 지역 추진 체계로 이양하는 것을 장기 적인 EU 정책개혁의 방향으로 설정하였다(CEC 1997).
한편, 구조기금이 지원하는 농촌발전정책이 최근 Agenda 2000 개혁 을 통해서 전통적으로 농업정책만을 담당하였던 유럽공동농업정책 (CAP)의 ‘두 번째 기둥(second pillar)'으로 등장한 것은 본격적으로 일 반 낙후지역 개발정책과 차별화된 농촌발전정책의 시행을 위한 것이 라고 볼 수 있다. 이러한 CAP의 농촌발전정책은 낙후지역간 또는 회 원국간의 개발격차를 고려하여 각 회원국이 상이한 정책실시체계를 형성하여 실시할 수 있도록 허용하였다. 이는 1988년부터 지역정책의 일환으로 실시된 지역분권적 농촌개발정책의 경험을 CAP가 일부 도 입하기 시작하였다는 것을 의미한다. 즉, CAP의 농촌개발정책을 수행 하기 위해서 기존의 농업관련 기관들이 새롭게 재편된 것이다.
이러한 EU 정책의 변화의 영향으로 대처정부 때에 18년 동안 중앙
집권적인 정책을 실시한 영국은 1997년 노동당 정부가 들어서면서 여 러 차례 정부조직을 개편하는 등 지역분권화를 위한 다양한 시도를 하고 있다. 실제로, EU 예산에 기여하는 분담금은 많은 반면 그 혜택 은 적게 받고 있는 영국은 EU의 정책 결정 및 집행권한을 각 회원국 정부로 이양할 것을 주장하면서 1972년 EU 가입이후, 1975년 조건불 리지역정책, 1987년 환경민감지역정책, 1999년 농촌발전정책의 도입 을 선도하는 등 CAP가 농업정책에서 농촌정책으로 변화하는 데 중요 한 역할을 해 왔다.
농촌발전정책의 지역분권화를 추진하기 위해 영국은 중앙부처와 관 련된 하위 조직의 개편뿐만 아니라 다양한 지역발전 관련 단체의 참 여를 유도함으로써 전반적인 정책의 실시체계를 변화시키고 있다. 이 는 대처정부에서 주로 예산집행의 효율성만을 강조함으로써 간과하였 던 정책의 실질적인 효과를 제고하려는 것이다. 지난 10여 년 동안 EU 정책의 변화와 함께 영국이 시행한 이러한 농촌 및 지역발전정책 의 분권화 과정은 현재 EU 전역에서 나타나고 있는 정책개혁의 대표 적 사례로 간주할 수 있다.
1.1.2. 우리나라의 분권화 현황
우리나라는 근래 공간적 개념으로서의 농촌지역을 총체적으로 발전 시키기보다는 주로 농업 생산성 향상을 통한 농가소득 증대의 부수적 인 효과로써 농촌지역의 사회․경제적 발전을 달성하고자 했다. 이러 한 정책 방향에 대한 변화는 1990년대부터 서서히 나타나기 시작했 고, 특히 2002년 참여정부가 등장한 이후 다양한 지역균형발전정책이 실시되고 있는데, 이는 우리나라도 국제적 추세에 부응하는 지역발전 패러다임을 수용하기 시작한 것이라 볼 수 있다.
2003년 말 제정된 국가균형발전특별법과 지방분권특별법은 정책 목
표의 달성을 위해 상향식 내생적 발전을 추구해야 함을 암시하고 있 다. 참여정부가 내생적 발전 전략을 통한 ‘자립형 지방화’(성경륭 2003)를 국가균형발전전략의 목표로 설정하고 있는 것은 큰 틀에서 국제적으로 변화된 패러다임을 따르는 것이라고 볼 수 있다. 또한 국 가균형발전특별법에 따라 국가균형발전특별회계를 설치하여 예산편성 에 있어서 지방의 특수성을 반영하고(동법 제38조), 지자체의 재정상 황과 사업 추진실적에 대한 평가 결과를 고려하여 지역 간 차등 지원 을 실시하고(동법 제39조), 사업 목적에 따라 포괄적인 지원을 실시하 고자 한 것(동법 제40조)은 우리나라 지역발전 실시체계의 중대한 변 화를 시도하는 것이라고 할 수 있다.
이와 같은 여건하에서 영국이 지역분권을 시행해 온 역사적 배경과 과정을 살펴보고 현재 각 지역기관과 단체들이 행하는 역할과 문제점 그리고 향후 전망을 면밀히 살펴보는 것은 우리나라에 창조적으로 적 용할 농촌정책의 지역분권화를 논의하는 데 도움이 된다 하겠다.
1.2. 연구의 목적
이 연구는 최근 2000년대 이래 본격적으로 추진되고 있는 영국 농 촌정책의 전개 과정과 추진상의 문제점 그리고 영국에서 논의되고 있 는 농촌정책의 개선 방향을 체계적으로 분석함을 주된 목적으로 한다.
이러한 목적을 보다 철저히 수행하기 위해 EU 내에서도 또 다른 특성 을 가지는 독일과의 비교 분석을 시도하여 영국 농촌정책이 가지는 독특성과 한계점을 고찰하였다. 영국에 대한 사례 분석은 현재 우리나 라에서 추진하고 있는 농촌정책의 수립과 실시체계와 관련하여 유용 한 시사점을 제공하는 것을 또 하나의 목적으로 하고 있다.