목적1 정책 - 지역분권적 농촌정책의 발전과정 영국 사례를 중심으로

3.1. 목적정책 개요

1988년 EU의 구조기금 개혁으로 생성한 목적정책은 7개의 목적지 역을 설정해 차별적인 정책을 시행하였다. 1999년부터 추진된 Agenda 2000에 의한 농촌발전정책에서는 구조기금 정책의 효과를 제 고하기 위해 7가지로 분류되었던 목적지역을 3가지로 재분류하였다

<표 4-5>.

표 4-5. EU 구조기금의 목적 구분

목적 지역의 특성 예산분야

목적 1 발전이 낙후된 지역으로 1인당 국민소득이 EU 평균의 75% 미만인 지역.

ERDF, ESF, FIFG, EAGGF 지도부문 목적 2 지역산업의 쇠퇴에 따라 사회경제적 지원이 필

요한 지역 ERDF, ESF

목적 3 교육, 훈련, 고용에 관한 정책 및 시스템의 개선

이 필요한 지역 ESF

자료: CEC(2000)

그림 4-2. 영국의 목적지역 구분

이러한 3가지 목적 중 목적1과 목적2에 따른 정책은 지역계획에 의 해서 수행되며 목적3은 지역의 설정 없이 EU 전 지역에 적용되고 각 회원국이 제출한 프로젝트에 대해서 지원하는 사업기준 정책이다.

목적1 지역에 적용되는 목적1 정책은 구조기금의 4가지 예산분야가 모두 지원되며, 농업과 비농업 분야를 포함해서 전반적으로 낙후된 지 역에 적용되는 것으로 특별히 EU의 재원이 집중되고 있다. 목적1 지 역에서, 특히 농업 및 농민에 대한 지원은 유럽 농업지도보증기금 (EAGGF) 지도부분이 수행한다. 이에 따라 EAGGF 보증부문에서 지 원하도록 되어 있는 농촌발전정책은 목적2 지역에 한정된다.

목적2 정책은 기존 목적2 정책과 목적5b 정책을 통합한 것이다. 기존 의 목적5b 정책은 지역정책 차원에서 농촌발전을 목표로 한 정책이었는 데, Agenda 2000 개혁에서 공동농업정책(CAP)이 농촌발전정책을 주도하 기로 함에 따라 새로운 목적2 정책은 농업을 제외한 산업부문에 대한 지원과 지역발전을 위한 하부구조 및 제도적 발전에 초점을 두는 정책 으로 바뀌게 되었다. 따라서 목적2 정책에 지원되는 구조기금의 재원은 유럽 지역개발기금(ERDF)과 유럽사회기금(ESF)로 국한되었으며 농촌정 책보다는 지역(산업)개발정책에 더 가까운 정책으로 간주되고 있다.

목적3 정책은 목적 1지역을 제외한 전 지역에 적용되며 주로 실업 률의 하락을 위한 직업훈련 조치 및 기타 사회경제적인 인적 자원 개 발을 지원한다. EU에서는 각 회원국별로 목적3 정책을 수행하기 위해 작성한 기본계획에 따라서 선정된 프로젝트에 지원한다. 목적3 정책 에 대해서는 ESF 재원만이 지원된다.

특정 지역이 EU 구조기금의 목적지역으로 선정되기 위해서는 매 5∼

6년마다 실시되는 대상 지역 신청에 참가해야 한다. 지역선정 신청과정 에는 관련 중앙부처나 중앙정부 지역사무소(GO) 담당자들이 관여하지만 일반적으로 목적지역이 중앙정부 지역사무소(GO)의 경계를 넘어서 지정

되기 때문에 기본적으로 지역기관 및 단체들 간의 협력이 전제되어야 한다. 따라서 지역의 목적정책 프로그램을 계획하는 과정에서는 지역의 정부기관, 비정부 공공법인, 다양한 민간단체들이 참여하게 된다.

3.2. 목적정책의 실시체계

3.2.1. 운영체계

목적1 정책과 목적2 정책은 각각 지역에서 유사한 이행체계를 갖고 있는데, 모두 중앙정부 지역사무소(GO)가 지역 프로그램의 운영주체가 되며 지역개발청(RDA) 담당자가 ‘지역 모니터링 위원회(Programme Monitoring Committee, PMC)’의 위원장을 맡게 된다.

지역 모니터링 위원회(PMC)는 지역 발전 프로그램의 이행과 관련 된 제반 규정과 프로젝트의 선정 기준 및 지원율을 결정하고, 필요한 경우 새로운 프로그램을 제정하거나 조정하는 일을 담당한다. PMC의 구성은 EU 집행위원회, 각 관련 정부부처, 지방정부, 각 지역 공공기 관 및 전문단체의 대표들로 구성되며, 전문단체는 지역의 특성에 따라 달라진다. PMC에는 정부부처 대표 중의 하나로 농촌개발서비스 (RDS)의 책임자와 지역개발청(RDA)의 책임자가 참여하고 있다. 따라 서 목적지역의 포괄계획서(Single Programming Document) 작성과정에 서부터 목적정책과 ERDP 간의 협조가 이루어진다.

지역발전 프로그램의 주요 내용을 결정하는 지역 모니터링 위원회 (PMC)와 별도로 구조기금정책의 일상적인 업무를 담당하는 기구로 ‘프 로그램 운영 책임자(Programme Secretariat)’와 ‘실무그룹(Working groups)' 이 있다. 프로그램 운영책임자는 목적정책의 운영에 관한 일상적인 일 을 처리하기 위해 중앙정부 지역사무소(GO)에서 근무하면서 PMC 업 무를 지원하고, 프로그램의 진행 과정에 대해서 PMC에 보고한다.

실무그룹(Working Group)의 주요 임무는 모니터링 위원회(PMC)가

3.2.2. 예산지원 체계

목적1 정책과 목적2 정책에서 EU의 구조기금과 영국 정부의 예산, 그리고 각 지역단체의 보조금이 각 지역의 사업자에게 전달되는 과정 은 <그림 4-4>과 같다.

그림 4-4. 구조기금의 예산 지원과정

자료: 면담자료 정리

EU와 영국 정부의 구조기금 예산은 부총리실(ODPM), 노동연금부 (DWP), 환경식품농촌부(DEFRA)의 세 부처를 통해서 중앙정부 지역사 무소(GO)가 관리하는 목적정책에 지원된다. 노동연금부(DWP)와 환경 식품농촌부(DEFRA)는 지역사무소(GO)를 통해서 선발된 프로젝트 담당 자에게 바로 지원금을 보내는 반면에, 부총리실(ODPM)에서 관리하는 유럽 지역개발기금(ERDF)은 먼저 각 지역사무소(GO)에 할당되어 해당 지역사무소(GO)가 선정한 프로젝트를 지원하는 방식으로 진행된다.

3.3. 목적1 정책 실시과정

영국의 농촌정책에서 목적2 정책은 잉글랜드 농촌발전 프로그램 (ERDP)으로 실시되기 때문에 목적정책의 순수한 형태는 목적1 지역 에서 실시되는 목적1 정책에서 구현되고 있다. 목적1 정책의 실시과정 을 고찰하기 위해 이 정책을 실제로 수행하고 있는 사례 지역을 분석 하기로 한다.

3.3.1. 사례 지역 개요 및 목적정책의 내용

가. 사례 지역 개요

EU 기금정책의 제2차 정책기간인 1994∼99년 동안 농촌발전이 목 표인 목적5b 지역으로 선정되었던 남서부 지역은 2000년 개혁에서 낙 후지역인 목적1 지역과 산업쇠퇴에 따른 사회경제적 발전을 지원하는 목적2 지역으로 나뉘었다. 기존 목적5b 정책지역 중 좀 더 낙후된 오 지 지역인 콘월과 실리섬(Cornwall and the Isles of Scilly)이 목적1 지역으로 선정되었고 그 밖의 지역은 목적2 지역으로 선정되었다.

남서부 지역 중 목적1 지역으로 선정된 콘월과 실리섬 지역은 전형 적인 낙후된 농촌지역으로 잉글랜드 남서부의 해안반도 지역이다. 실 리섬을 제외한 콘월지방의 면적은 354,920ha로서 남서부 지역에서 두 번째로 면적이 큰 행정구역이다. 1860년대부터 1950년대까지 콘월지 방의 인구는 지속적으로 감소하였으나 그 후 인구 유입이 시작되면서 1971년 379,800명이던 인구가 1997년에 485,600명으로 20여 년간 약 28% 정도 증가하였다. 그러나 이러한 인구 증가는 대부분 45세 이상 의 연령층과 자녀들이 이주한 결과이며 20대 연령층은 교육과 고용기 회의 제약에 따라서 감소 추세에 있다.

그림 4-5. 남서부 목적1 지역

한편, 남서부 지역의 콘월지방이 목적 1 지역으로 선정된 것은 기본 적으로 잉글랜드의 지역 중에 가장 낮은 1인당 GDP를 나타내고 있기 때문이다. EU 평균을 100으로 했을 경우 남서부 지역 전체가 약 95 정도의 수준을 유지하고 있는데 반해, 콘월지방은 1996년에 71수준에 있었다. 이는 남서부 지역 내의 지역 간 빈부 격차가 심각하다는 것을 나타내고 있고, 시장이나 경제활동의 중심지로부터 거리상 멀리 떨어 져 있음을 반영한 수치이다(GOSW 2000).

나. 목적정책의 내용

남서부 지역의 목적1 정책은 산업 중심지와 멀리 떨어진데다가 산 업이 낙후되어 있어 경제구조를 변화시키는 것을 발전의 주요 목표로 삼고 있다. “모든 주민과 지역사회가 향상된 삶의 질을 공유할 수 있 는 번영된 남서부 지역을 만드는 것”을 지역의 장기적인 발전목표라 밝히고 있는데, 과거처럼 단순히 산업의 경제적 성장만을 발전으로 보 지 않고 지역전체의 균형적인 발전과 그 성과로서 지역의 삶의 질이 전반적으로 향상되는 것을 의미한다(GOSW 2000, 3). 이것은 EU 구조 기금이 제2차 정책기간부터 궁극적인 발전목표로 도입한 ‘지속가능한 발전’(CEC 1993)을 지역 차원에서 좀 더 구체적으로 반영한 것이라 하겠다.

이러한 궁극적인 목표를 달성하기 위해서 남서부지역 목적1 정책은

① 지역의 절대적인 부를 증가시키는 것, ② 지속 가능한 지역 공동체 를 조성하는 것, ③ 남서부 지역의 특성을 가치화하고 자본화하는 것 등의 세 가지를 제3차 정책 기간에 달성해야 주요 목표로 선정하고 있다. 그리고 다음과 같이 5가지를 중점 과제로 선정하고 있다.

① 중점과제 1 : 중소사업체(SMEs)와 영세규모 사업체 지원

② 중점과제 2 : 전략적인 공간개발

③ 중점과제 3 : 인적 자원 개발

④ 중점과제 4 : 공동체 경제발전과 농촌구조 평가

⑤ 중점과제 5 : 지역적 특성의 보존 개발

표 4-6. 남서부 목적1 정책의 사업 및 예산 계획

각각의 중점과제는 이를 수행할 하위의 정책적 조치들을 포함하고 있으며, 이 조치들과 각 중점과제에 대한 예산지원계획은 <표 4-6>과 같다. 이러한 사업분야 중 유럽 농업지도보증기금(EAGGF)에서 지원 하는 농업 또는 농가에 대한 지원은 잉글랜드 농촌발전프로그램 (ERDP)의 시책들을 그대로 시행하는 것이다. 다시 말해 ‘농촌지역의 적응과 개발 촉진에 관한 조치’들이 ERDP의 농촌기업지원시책(Rural Enterprises Schemes)과 동일한 것이다.

EU 구조기금의 제3차 정책기간인 2000∼06년의 7년 동안 이 지역 의 목적1 정책을 위해서 배분된 EU 예산은 총 약 4억 9,800만 유로로 EU의 4가지 구조기금(ERDF, ESF, EAGGF 지도부문, 수산업지도기 금)이 모두 지원하고 있다. 이들 각 구조기금별 비율과 실제 금액을 보면 다음의 <표 4-7>과 같다. 이러한 EU의 지원액과 잉글랜드 정부

문서에서 지역분권적 농촌정책의 발전과정 영국 사례를 중심으로 (페이지 70-88)