1.1. 농촌정책의 추진체계
독일 농촌정책 체계의 특징은 무엇보다 농촌정책이 국토의 이용과 계획이라는 거시적인 틀 내에서 진행된다는 점이다. 먼저 이러한 기본 틀의 체계와 내용 그리고 농촌정책과 관련된 국토계획의 원칙에 대해 살펴본다.
1.1.1. 국토계획 체계 속의 농촌정비
가. 국토계획 체계와 원칙
독일에서 국토계획은 연방 차원의 거시적이고 기본적인 계획과 주 차원의 계획 그리고 기초자치단체인 게마인데(Gemeinde) 및 시군 차 원의 구체적 계획이 주된 내용을 구성하는 체계로 되어 있다. 주 차원 의 계획과 기초자치단체의 계획 사이에 광역 지역 차원의 발전 계획 이 있지만, 여기서는 주로 경관과 삼림에 대한 마스터플랜이 주된 내
용을 구성한다<그림 5-1>.
그림 5-1. 독일의 국토계획 체계 연방공간정비계획
주 발 전 계 획
지 역 발 전 계 획 경관 마스터플랜 삼림 마스터플랜
게마인데 및 시군 계획 전문계획관련법
발 전 계 획 토지이용계획(F-플랜) 지구상세계획(B-플랜)
문화재 보호법 경 관 법 농 지 정 비 법 주(州) 삼 림 법 주(州) 수 리 법 주(州) 도 로 법 기 타
연방 차원의 공간정비계획을 규율하는 정비 관련 기본법이 공간정 비법(Raumordnungsgesetz)인데, 이 법은 연방의 ‘대강적 입법권’
(Rahmengesetzgebung)에 근거하여 국토정비의 이념과 기본 원칙을 제 시하고 있다. 농촌정비와 관련하여 이 법이 제시하는 원칙으로는 다음 과 같은 것이 있다.
① 사람이 거주하는 정주공간(Siedlungsraum)과 거주하지 않는 자유
공간(Freiraum)을 생태계의 신진대사를 보장하는 방식으로 체계적 으로 개발
“독일연방공화국의 전 공간에 세심하게 고려된 정주 및 자유공간 (Siedlungs- und Freiraum)을 개발해야 한다. 사람이 거주하는 영역 과 거주하지 않는 영역에서 생태계의 신진대사 기능이 확보되어 야 한다. 개별 분야 영역에서 경제적, 하부구조적, 사회적, 생태 적, 문화적 관계들이 상호조정적으로 나타나야 한다”(공간정비법, 제2조 2항 1호).
② 자유공간의 보전과 개발
“넓은 공간을 구비하고 광범위한 관련을 가지는 자유공간 구조가 보전되고 개발되어야 한다. 자유공간은 경지와 수자원, 동식물계 및 기상을 위해 의미상으로 보장되거나 기능적으로 재창출되어 야 한다. 자유공간의 경제적, 사회적 이용은 그것의 생태적 기능 을 염두에 두고 이루어져야 한다”(동법 제2조 2항 3호).
③ 농촌공간을 독자적인 의미를 가지는 생활 및 경제공간으로 개발
“농촌공간은 독자적인 의미를 가지는 생활 및 경제공간으로 개발 되어야 한다. 세심하게 고려된 인구구조가 창출되게끔 해야 한다.
농촌공간의 중심지역은 개별분야 공간 발전의 담당자로 육성되 어야 한다. 농촌공간의 생태적 기능은 전체 공간에 대한 그것의 의미와 더불어 보전되어야 한다”(동법 제2조 2항 6호).
④ 구조취약지역에 대한 발전조건 및 환경 우선 개선
“전반적인 생활 조건이 연방의 평균과 비교하여 현저히 낮은 지 역이나 그러한 낙후가 예상되는 지역(구조취약지역)에서는 발전 의 전제조건들이 우선 개선되어야 한다. 여기에는 특히 풍부하고 수준높은 교육 및 취업 가능성과 환경조건 및 하부구조의 개선이 포함된다”(동법 제2조 2항 7호).
⑤ 자연과 경관을 보호하고, 오랫동안 사용하지 않는 토지를 보전․
관리
“하천과 삼림을 포함하는 자연 및 경관은 보호․관리되고 개발되 어야 한다. 여기서 바이오톱(Biotop)의 요구사항들을 고려해야 한 다. 자연재화, 특히 수자원과 토지는 아껴 쓰고 소중히 해야 하 고, 지하수의 원천은 보호해야 한다. 생태계의 신진대사가 방해받 지 않도록 하고, 오랫동안 사용하지 않는 토지는 그것의 토질이 보전되거나 재창출될 수 있도록 한다”(동법 제2조 2항 8호).
⑥ 토지와 결부된 농업을 보호하고 농경지를 확보
“가족농으로 구조화된 경쟁력 있는 경제의 한 분야로서 농업이 경쟁에 대응해서 발전할 수 있도록 공간적인 전제조건들이 창출 되거나 확보되어야 한다. 그리고 경쟁력 있고 지속 가능한 임업 과 더불어 자연적인 생활근거를 보호하고 자연과 경관을 관리하 고 형성하는데 기여하는 공간적인 전제조건들이 창출되거나 확 보되어야 한다. 토지와 결부된 농업이 보호되어야 하고, 농경지나 임야로 사용되는 토지는 충분하게 보유되어야 한다. 개별적 부분 공간에서 농경지와 임야로 사용되는 면적의 비율을 정할 때 세심 한 고려가 요구된다”(동법 제2조 2항 10호).
나. 농촌정비 체계
독일에서 지방의 공간정비는 연방건설법(Bundesbaugesetz)이 담당하 는데, 이는 최하위의 실효성 있는 법률로서 해당 지역 개발의 계획권 을 갖고 이 권한에 의해 건설관리계획(Bauleitplan)을 정한다.
건설관리계획은 게마인데 전역에 미치는 ‘토지이용계획’ (Flächennut-zungsplan, F-플랜)과 건축용으로 지정된 토지에 대한 ‘지구상세계획’
(Bebauungsplan, B-플랜)으로 이루어진다. 농지, 산림, 녹지, 채원 등의 지정과 개정은 건설관리계획의 F-플랜에서 이루어진다.
이처럼 농촌을 포함한 지방의 일반적 정비계획 실천은 연방건설법
이 담당하지만, 농촌공간에 대한 계획과 전문적 정비는 전문법률에 해 당하는 농지정비법(Flurbereinigungsgesetz)이 담당하고 있다. 농지정비 법에 의한 공간정비는 농업의 생산성을 높이는 전통적인 경지정리사 업과 함께, 농촌의 생활환경과 자연환경 등을 고려하는 종합적 농촌정 비로 추진되고 있다.
“농지정비청은 제1항에 따른 사업들을 추진함에 있어 공공의 이익 을 준수해야 하며, 특히 공간정비, 국토계획 및 계획된 도시개발, 환경보호, 자연보호, 경관 유지, 기념물 보호, 휴양, 상수도 공급 및 배수처리를 포함한 수자원 경영, 수산업, 수렵, 에너지 공급, 대중교통, 농촌정주, 소도읍 정주, 식물원, 지역 및 자연경관 개 조, 가능한 광업 이용, 지하자원의 보전 등의 요구를 고려해야 한 다”(농지정비법 제37조 2항).
1.1.2. EU 지역정책에 의한 농촌정책 추진
독일 또한 EU의 회원국으로서 EU의 지역정책이 추진되고, 이 지역 정책의 틀 내에서 농촌정책이 실시되고 있다. EU의 지역정책은 앞서 설명한 바와 1999년 Agenda 2000 일환으로 목적지역이 기존의 7단계 에서 3단계로 수정되었다.
① 목적1 지역: EU 평균 일인당 국민소득의 75% 미만 지역과 오지 지역
② 목적2 지역: 목적1 지역 이외에 구조적인 문제를 가지는 지역. 주 로 저발전의 농어촌 지역, 분쟁지역과 도시의 문제권역 등이 여 기에 속함.
③ 목적3은 특정 지역과 연관되지 않고, 목적1 지역 이외의 지역에서 인력개발을 위해 필요한 조치나 사업을 의미함.
이러한 지역 구분에서 독일의 동독지역은 모두 목적1 지역에 속하
고, 서독의 농촌지역은 목적2 지역과 관련을 갖는다.
EU의 지역정책 중 공동농업정책(CAP)을 통해 추진되는 것은 공동 농업기금, 즉 유럽 농업지도보증기금(EAGGF)을 통해 실시되고 있다.
EAGGF는 크게 ‘보증’부문과 ‘지도’부문으로 나뉘는데, 보증부문은 주 로 가격지지와 소득보전을 담당하고, 지도부문은 농업 및 농촌구조개 선 차원에서 낙후지역에 대한 지원을 담당하였다. 그런데 1999년 EAGGF 법령이 개정됨에 따라(EC 1257/99) 보증분야도 다면수행조건 (cross compliance)으로 농촌구조개선사업에 참여할 수 있게 되었다.
EAGGF-지도는 일종의 구조개선기금인데,12 농촌구조개선에 대한 지원을 EU의 지역정책과 연관하여 추진하는 것이다. 결과적으로 목적 1 지역의 농촌구조개선은 EAGGF-지도가 지원하고, 목적2 지역의 농 촌구조개선은 EAGGF-보증이 담당하고 있다. 이에 따라 독일에서는 EAGGF-지도가 거의 전적으로 동독지역의 발전에 사용되고 있다.
전반적으로 보면, EU의 지역정책에 의한 농촌발전 추진은 독일과 영국이 큰 차이가 없다 할 수 있다. 이런 점에서 독일에서 추진하는 LEADER+ 프로그램에 의한 지역개발 및 농촌발전사업도 영국의 경우 와 유사하다 할 수 있다.
1.1.3. 독일정부에 의한 농촌정책 추진
독일정부 자체에 의한 농촌정책 추진은 “농업구조개선 및 해안보호 공동임무”(Gemeinschaftsaufgabe ‘Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes’, 약칭 GAK)를 통해 이루어진다. 독일에서는 연방 과 주의 공동과제에 대해서는 공동임무로 헌법에 명시하고 있는데,
12 EU의 구조정책을 추진하는 대표적 구조개선기금으로는 유럽 지역개발기금 (ERDF)과 유럽사회기금(ESF)이 있는데, ERDF는 비농업 분야의 발전을 지 원하고 ESF는 직업교육 및 평생교육을 지원한다.
GAK은 이러한 공동임무의 하나로서 농업․농촌의 구조개선을 위한 사업을 실시하고 있다.13
이러한 공동임무를 실천하기 위하여 연방과 주 정부는 과제의 목표 를 설정하고 공동의 계획서를 작성하고 ‘농업구조 및 해안보호를 위 한 기획위원회(Planungsausschuß für Agrarstruktur und Küstenschutz)’
를 설치․운영한다. 이 위원회에는 연방농무장관이 위원장이 되고, 연 방재무장관과 각 주의 농무장관이 위원으로 참가한다. GAK 사업에 필요한 재정은 연방이 60%, 주에서 40%를 부담하고 있다.
GAK법에 나타난 공동임무의 과업 중 농촌개발과 관련된 목표는 다 음과 같다.
① 농림업의 생산 및 노동조건을 개선하기 위한 방안 중에서 자연적 조건불리에 대한 조정
② 농지소유 및 농촌공간의 재정비를 위한 방안 마련. 여기에는 농지 정비법에 의한 농업구조개선과 농촌정비, 경쟁잠재력이 있는 자 연자원에 대한 지속적인 보존방안이 포함됨.
GAK의 사업 형태는 2000년대에 들어서면서 상당한 변화가 생겼는 데, 무엇보다 통합적 농촌발전과 지속 가능한 영농에 대한 강조가 두
GAK의 사업 형태는 2000년대에 들어서면서 상당한 변화가 생겼는 데, 무엇보다 통합적 농촌발전과 지속 가능한 영농에 대한 강조가 두