1. 지역건설업의 역할
먼저, 지역건설산업은 지역경기를 부양하는 역할을 수행한다. 건설활동은 직․간접적으로 지역생산에 영향을 미치고 고용 흡수력이 크기 때문이다. 김재영 외(2009)는 건설산업을 매 개로 한 건설투자는 다른 산업활동보다 높은 수준의 지역 내 산업생산을 유발하고 고용을 창출함으로써 지역경제를 안정적으로 유지하고 향상시킨다고 한다. 다만 건설산업의 이러한 효과는 대부분 단기간에 나타난다는 특징이 있다.
1) 국토해양부가 건설산업정보의 체계적 관리를 위하여 구축ㆍ운영되는 건설산업정보 종합관리체계의 정보통신 망을 말한다. 건설공사대장은 공사계약, 보증, 하도급업체, 기술인, 공사대금수령사항 등의 전반적인 공사수 행사항을 관리하는 것으로 시공 중에 변경 추가사항이 있는 경우에도 의무적으로 통보하여야 한다.
지역경제에 대한 지역건설산업의 역할은 전국 차원의 건설산업 역할과 비슷하다. 다만 생 산유발 효과를 고려할 경우 지역경제의 다른 산업구조가 취약할 경우에는 파급효과가 외부 지역으로 유출되기 때문에 지역 내에 미치는 효과가 줄어들 가능성이 있다. 그렇더라도 고 용유발 효과를 고려할 경우에는 건설산업은 일부 고급 기술인력을 제외하고는 대부분 지역 내 노동력을 고용하기 때문에 지역경제에서 고용창출 효과가 크다.
지역건설산업은 지역 내 SOC 등 기반시설을 공급하고 확충하는 역할을 수행한다(김명수
외, 2003). 이것은 건설산업의 근본적인 역할 중 하나로서 중․장기적 효과로 나타난다. 지역
건설산업은 지역 내 도로, 철도, 상․하수도, 발전소 등 지역경제 성장에 필요한 기반을 제 공하는 역할을 한다. 또한, 주택, 사무실, 상가, 공업용 건물 등 직접적인 지역주민의 생활과 경제활동 필요 시설물을 공급한다. 지역건설산업의 기반시설 공급역할은 개발사업과 같이 건설업체가 직접 수행하는 경우도 있지만, 대부분 공공 또는 민간부문에서 발생하는 개발투 자 수요를 수주하면서 이루어진다. 다시 말하면 건설산업은 다른 투자사업의 매개체 역할을 수행한다고 볼 수 있다. 이것은 공공 또는 민간 발주자의 투자수요가 위축될 경우 건설산업 의 지역 내 SOC 등 기반시설물을 구축하는 역할은 제대로 수행될 수 없다는 것을 의미한다.
마지막으로, 지역건설산업은 다른 지역 또는 해외로부터 공사를 수주 받아 시공함으로써 건설회사가 위치한 지역 내에 새로운 이익 또는 부가가치를 창출하는 수출산업 또는 지역 경제기반산업으로서의 역할을 수행한다. 수출산업 또는 지역경제기반산업은 궁극적으로 지 역경제가 성장할 수 있는 원천이 되는 것으로, 지금까지 지방에서는 주로 특화된 지역산업, 예컨대 제조업이 이러한 역할을 담당하여 왔다. 지방의 건설산업은 대부분 해당지역 내에서 수주와 시공을 하는 지역밀착형 산업으로서의 특징을 갖고 있기 때문에 지역경제기반산업 으로서의 역할은 미흡하다. 다만 대도시지역의 건설산업은 기반산업으로서의 역할을 수행할 때가 많다.
2. 지역건설업을 위한 규제
우리나라에서는 중앙정부, 지자체, 공기업 등이 발주하는 공공공사에 대해 지역건설업체 를 보호․육성하기 위한 아래의 제도가 시행되고 있다.
(1) 지역제한입찰제도
우리 정부는 지방 중소 건설업체의 보호․육성 및 지역 경제 활성화를 위해 1980년 12월 에 지역제한입찰제도를 도입하였다. 지역건설업체에게는 수주 기회 확보에 가장 중요한 제 도라 할 수 있다. 추정가격이 일정 금액 미만인 공공공사에 대하여 공사현장이 있는 시․도 에 주된 영업소를 둔 업체에게만 입찰 참가자격을 주는 제도이다. 즉, 관할 특별시․광역 시․도에 소재한 업체만이 입찰에 참가하는 제도이다.
국가계약법 제7조에 따르면 “각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하고자 하는 경우에는 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적․성질․규모 등을 고려하여 필요 하다고 인정될 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 참가자의 자격을 제한하거나 참가자 를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의계약에 의할 수 있다.”2)라고 규정하고 있다. 지방재정법 제61조에서도 지방자치단체의 장 또는 그 위임을 받은 공무원이 매매․임차․도급 기타의 계약을 체결하는 경우에는 이를 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 함을 원칙으로 하고, 예외적으 로 대통령령이 정하는 바에 의하여 참가자의 자격을 제한할 수 있음을 규정하고 있다.
도입된 초기에는 1억 원 이하의 일반 공사에 대해 적용하였으나, 국가계약법 시행령의 개정 을 통해 대상 금액이 여러 차례에 걸쳐 상향 조정되었다. 현재 중앙정부 발주 공사의 경우 50 억 원 미만, 지방자치제 및 공기업의 경우 500만 SDR(74억 원) 미만으로 규정하고 있다.
(2) 지역의무공동도급제도
지역의무공동도급제도는 1994년 지역 경제 활성화 및 건설업의 균형 발전을 위하여 도입 되었다. 지역공동의무도급이 적용되는 국내입찰 대상공사의 경우 공사현장을 관할하는 특별 시․광역시․도에 주된 영업소가 있는 자 가운데 1인 이상을 공동수급체 구성원으로 참여 시켜야 한다.3) 본 제도의 도입 취지는 대규모 공사 수행 기회가 부족한 지역건설업체의 경 쟁력을 강화시키기 위함이었다. 일정규모 이하 공사에서는 반드시 지역업체를 공동도급자로 참여시켜, 지역업체에 수주기회를 부여함은 물론 파트너인 대규모 건설업체와 함께 시공을 하면서 기술 등을 배우도록 하려는 의도였다. 하지만, 대규모 지역건설공사에서 지역건설업
2) 이 규정을 통해 건설공사 계약자를 선정함에 있어서 일반경쟁 원칙을 천명하고, 예외적으로 대통령에 근거하 여 제한경쟁을 실시할 수 있음을 밝히고 있다.
3) 단, 당해 지역에 공사이행에 필요한 자격을 갖춘 자가 10인 미만인 경우에는 제외됨.
체가 수주 물량을 확보하는 수단으로만 활용되고 있다는 비판도 있다.
법적 근거로는 먼저 국가계약법 제25조에 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 필요 할 경우 계약상대자를 2인 이상으로 하는 공동계약을 체결할 수 있다고 되어 있다. 동법 시 행령 제72조 제3항에 “… 추정가격 74억 원 미만이고, 건설업 등의 균형발전을 위하여 필 요하다고 인정하는 때에는 공사 현장을 관할하는 특별시․광역시 및 도에 주된 영업소가 있 는 자중 1인 이상을 공동수급체의 구성원으로 하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 지방재정 법 제63조 및 지방재정법 시행령 제70조에서는 ‘국가계약법’을 준용하여 지역제한입찰을 실 시할 수 있음을 규정하고 있다. 또한, 행정자치부 고시 제2002-24호(국제입찰에 의하는 지방자
치단체의 물품․공사 및 용역의 범위)도 관련 근거를 규정하고 있다.
지역의무공동도급제도는 도입 당시(1994년) WTO협정에 따른 공공 건설공사 개방 이전인 1996년 말까지 한시적으로 운영할 예정이었으나, 지역건설업체의 요구로 현재까지 계속 유 지 및 시행되어 오고 있다. 현재 적용 대상 공사는 중앙정부 발주 공사의 경우 500만 SDR(74억 원) 미만, 지방자치제 및 공기업의 경우 1,500만 SDR(222억 원) 미만으로 규정되어 있다.
(3) PQ 및 적격심사기준 상의 지역건설업체 보호제도
PQ(입찰참가자격사전심사)나 적격심사 시 가점을 주는 방식은 지역업체의 참여를 유도하여
지역건설업체를 보호하기 위해 도입되었다. 우리나라의 건설공사 입․낙찰방식은 100억 원 공사는 PQ 후 적격심사로 낙찰, 100억 원 이하 공사는 공사규모별로 세부심사항목 평가비 중이 약간씩 다른 적격심사로 낙찰되고 있다. PQ나 적격심사의 주요 심사항목은 크게 시공 경험, 기술능력, 경영상태, 가격, 신인도 등으로 구성된다.
법적 근거로는 입찰참가자격사전심사요령(회계예규 2200.04-147-16, 제14조 공동계약의 운용)에 서 시공능력공시액, 도급한도액, 실적, 기술보유 상황 등의 보완을 위하여 사전심사기준의 분야별․항목별 배점한도를 30％ 범위 내에서 가감조정하거나 항목별 세부사항을 추가 또 는 제외할 수 있는 세부심사기준을 적용하여 우대할 수 있도록 규정하고 있다. 적격심사기 준(회계예규 2200.04-149-13, 제7조 심사방법)에서도 심사 시 20％ 범위 내에서 가감조정하거나 항목별 세부사항을 추가 또는 제외할 수 있는 세부심사기준을 적용하여 우대할 수 있도록 규정하고 있다.
지역업체 관련 규제
기준 (공사규모)
비고
중앙정부 지자체
공기업 지역업체와 공동도급 시
PQ․적격심사 가점부여
500만 SDR (74억 원) 이상
1,500만 SDR
(222억 원) 이상 개방대상 공사
지역의무공동도급제 500만 SDR 미만 1,500만 SDR 미만 500만 SDR 이상
개방대상공사 아님
지역제한입찰제 50억 원 미만 500만 SDR 미만
<표 1> 지역업체를 위한 규제와 적용 기준