지방세의 가격신호 역할

국세와 지방세의 관계를 나타내는 지표로서 일반적으로 가장 많이 사용되는 것은 지방세가 전체 조세에서 차지하는 비중이다.

우리나라의 경우는 이 비중이 20%이고, 일본의 경우에는 40%이 다. 지방재정의 현황을 파악할 때 지방세 비중이 흔히 고려되는 이 유는 이 지수가 지방재정의 자립도나 규모를 잘 나타낸다고 보기 때문이다. 국세에 비하여 지방세 비중이 높을수록 지방재정의 규 모가 클 가능성이 높다. 또한 자주재원인 지방세의 규모가 크면 지 방정부의 재정자립도가 높을 가능성이 높다. 그러나 단순히 지방 세 비중만을 가지고 지방재정의 규모나 재정자립도를 파악하는 데에는 몇 가지 문제점이 따른다.

먼저 우리나라 지방재정의 특징으로부터 유추할 수 있는 것처

럼 지방세의 규모보다는 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금과 같은 이전재원의 규모에 따라 총지방재정의 규모가 결정된다. 따 라서 조세수입에서 지방세가 차지하는 비중 자체만으로는 지방재 정의 규모를 파악하기 어렵다. 마찬가지로 지방정부의 재정자립도 역시 궁극적으로는 이전재원의 규모에 의하여 결정되기 때문에 조세수입에서 지방세가 차지하는 비중 자체가 재정자립도에 대한 전반적인 정보를 전달하지는 않는다. 그럼에도 불구하고 조세수입 에서 지방세가 차지하는 비중이 지방재정의 특징을 분석할 때 흔 히 검토되는 이유는 적어도 중앙정부와 지방정부간 조세정책의 역할 분담의 관점에서 지방세의 비중이 중요한 의미를 갖기 때문 이다.

만약 조세수입에서 지방세가 차지하는 비중이 크다면 그만큼 지 방정부의 조세정책이 국가 전체적인 차원에서 중요한 역할을 차지 한다는 것을 의미한다. 즉, 한 국가의 지방세 규모가 크면 그만큼 지방정부간 조세경쟁, 조세수출, 그리고 조세조화의 문제가 조세 정책에서 중요한 위치를 차지한다. 캐나다, 호주, 미국과 같은 연 방국가에서 지방정부간 조세경쟁이나 조세수출에 관한 논의가 활 발하게 전개되는 이유는 바로 조세 전체에서 큰 비중을 차지하는 지방세를 적정하게 운영하는 것이 그만큼 중요하기 때문이다⁴³⁾.

물론 지방세의 중요성이 반드시 지방세의 규모에 의하여 결정 되는 것은 아니다. 미국의 경우 가장 활발하게 논의되는 지방세 문 제는 주정부의 법인과세와 조세경쟁에 관한 것인데, 주정부가 거 두어들이는 법인과세의 수입은 그다지 크지 않다. 그럼에도 불구 하고 주정부가 법인과세에 대한 조세경쟁을 할 경우 자본투자 지 역의 위치 선정에서 있어서 비효율성이 발생하므로 주정부간 조

43) EU에서 EU 가입국들의 조세정책이 조세경쟁과 조세수출 차원에서 활발 하게 논의되는 이유도 같은 맥락에서 이해할 수 있다.

세경쟁은 미국에서 중요한 조세정책의 이슈가 되고 있다.

조세수출은 조세경쟁과 함께 지방정부의 재정 운영을 비효율적 으로 만드는 또 하나의 원인이 되고 있다. 일본에서는 2000년 4월 부터 ｢지방분권 일괄법｣이 시행됨에 따라 지방정부들이 각종의 신세(新稅)를 도입하고 있다. 그러나 佐藤主光(2002)가 지적하고 있는 바와 같이 지방자치단체에게 부여된 신세 도입 권한은 주민 들의 세부담을 회피하는 조세수출을 위한 수단으로 주로 사용되 고 있다. 지방재정의 책임성이나 국가 전체적인 조세체계의 효율 성 측면에서 이는 바람직한 현상이 아니다. 영국의 경우에도 지역 주민들이 자신들의 조세부담을 회피하기 위하여 법인에 부과하는 재산세를 통하여 지방공공재를 조달하려는 경향이 심화되어서 1991년부터 비거주자가 부담하는 재산세(non-domestic rates)는 중앙정부가 징수하기로 결정하였다.

지방세의 특징을 논의할 때 조세경쟁이나 조세수출을 우려하는 이유는 지방세가 수행해야 하는 가장 중요한 기능이 가격신호(price signal)의 역할이기 때문이다. 지방세는 지방공공재를 조달하기 위 한 수단이기 때문에 지방세가 지방공공재의 공급가격을 잘 반영하 는 것이 중요하다는 이러한 관점은 Tiebout(1956)가 응익과세를 통하여 지방공공재가 효율적으로 공급될 수 있는 가능성을 제시한 이후에 지방세의 가장 중요한 특징으로 자리를 잡고 있다⁴⁴⁾.

제Ⅴ장의 외국 문헌조사에서 보다 자세히 논의되겠지만 외국에 서는 국세와 지방세의 할당에 관한 논의를 할 때 우리나라에서 주 류를 이루고 있는 것처럼 지방재정의 확충 차원이 아니라, 지방공 공재의 가격 기능 활성화 차원에서 이 문제가 주로 논의된다. 지방 공공 부문의 효율성 제고를 위하여 지방세의 가격신호 역할이 그

44) Tibout(1956) 이전에는 공공재를 효율적으로 공급할 수 있는 메커니즘이 경제 내에서 존재하지 않는 것으로 알려져 있었다.

만큼 중요하기 때문이다.

이제 수도권 불교부단체의 재정잉여와 지방세의 가격신호 역할 의 중요성에 주목하면서 국세와 지방세의 조정 문제를 불교부단 체가 없는 경우와 불교부단체가 있는 경우를 나누어서 검토한다.