Ⅳ. 국세․지방세 할당의 이론적 논의
1. 수도권의 재정잉여
국세와 지방세의 조정에 앞서서 국세와 지방세 조정의 기본방 향을 제시하고자 하는데, 여기에서 핵심적은 역할을 차지하는 개 념이 고소득 지방자치단체의 재정잉여이다. 다음 절에서 상세하게 논의되겠지만 국세와 지방세 조정의 기본방향은 이를 통하여 지 방자치단체가 받는 이전재원의 총액을 줄이고 동시에 상대적으로 부유한 지방자치단체의 지방세 수입을 낮추는 것이다. 이러한 조 정이 바람직하다고 주장하는 이유는 현재 수도권의 부유한 지방 자치단체들이 일종의 재정잉여를 향유하고 있다고 보고 있기 때
문이다.
물론 고소득 지방자치단체가 지방교부세를 받지 않는다고 해서 이들이 재정잉여를 향유하고 있다고 주장하는 것은 상당한 논란 이 될 수 있다. 우선 재정잉여의 개념이 불명확하다. 재정잉여는 지방세 수입이 얼마나 많은가에 따라 결정되는 것이 아니라 세출 규모와 비교해서 판단해야 할 사안이다. 중앙정부가 불교부단체를 결정할 때에는 지방자치단체에게 필요한 ‘최소한’의 필요경비인 기준재정수요액보다 지방세 수입이 많은 지방자치단체들이 선택 된다. 최소한의 필요경비는 지방자치단체가 공급해야 하는 지방공 공재의 적정 규모보다는 적을 것이므로 최소한의 필요경비 이상 으로 세출 규모를 결정하는 불교부단체가 오히려 정상적으로 지 방재정을 운영하는 지방자치단체라고 볼 수도 있다. 따라서 지방 교부세를 지원받지 않는다는 사실만으로 불교부단체들이 재정잉 여를 향유한다는 주장을 하기는 어렵다.
또한 법적으로는 모든 지방자치단체가 세입과 세출을 일치시키 도록 되어 있기 때문에 예산상의 재정잉여를 찾기 힘들다. 비슷한 관점에서, 지방자치단체의 지방채 채무 수준을 가지고 재정잉여 여부를 판단할 수도 있겠으나 지방자치단체의 지방채 발행은 중 앙정부가 철저하게 관리하고 있고, 지방채 발행 허가는 재정적으 로 빈곤한 지방자치단체보다는 대도시처럼 재정적 여유가 있는 지방자치단체에 더 많이 부여되기 때문에 지방채 규모와 재정잉 여 사이에 역관계가 있다고 보기도 어렵다.
재정학 교과서에 설명되어 있는 용어를 따르면 재정잉여 (budget surplus)는 예산 회계연도에 발생하는 세입과 세출의 격 차이다. 따라서 본고에서 주장하는 내용과 보다 더 가까운 표현은
‘재정잉여’가 아니라 ‘지방세 체계의 비효율성으로 인한 지방공공 재의 과다공급’이다. 즉, 서울시를 비롯한 지방교부세 불교부단체
들이 재정잉여를 향유하고 있을 가능성이 있다고 표현하는 것보 다는 사실 이들 지역에서 지방세체계의 비효율성으로 인하여 지 방공공재가 과다공급되고 있을 가능성이 높다고 표현하는 것이 보다 더 정확하다37).
나. 지방세 세율 경직성의 원인과 대책
공공재의 적정 공급 수준에 대한 논의는 Diamond and Mirrlees (1971)가 이 문제를 모형화한 이후에 공공경제학의 핵심적 위치를 차지하고 있기 때문에 Auerbach and Hines(2002)나 Tresch(2002) 와 같은 재정학 교과서에 잘 소개되어 있다. 공공재의 적정 공급과 관련한 적정조세이론의 핵심적인 내용은 공공재의 공급 수준과 조세체계의 왜곡은 불가분의 관계에 있다는 것이다. 조세왜곡과 공공재의 적정 공급 수준에 관한 문제는 Atkinson and Stern (1974)에 의해서 보다 명확하게 논의되었는데, 정부가 활용할 수 있는 조세 세목들이 자원배분의 왜곡을 크게 할수록 정부가 공급 하는 공공재의 수준을 낮게 하는 것이 사회후생을 극대화시킨다 는 것으로 그 내용을 요약할 수 있다. 따라서 정부가 공공재를 공 급할 때 공급비용을 최소화하기 위해서는 여러 세목들 중 조세왜 곡이 적은 세목을 선택하는 것이 중요하다. 최근 들어 국제간 자본 유치 경쟁으로 인하여 자본에 대한 과세가 조세왜곡을 가중시키 기 때문에 자본과세 대신 소비과세 쪽으로 세수 비중이 옮겨가는 것이 하나의 좋은 예라 할 수 있다38).
37) 따라서 ‘재정잉여’보다는 ‘지방세 체계의 비효율성으로 인한 지방공공재 의 과다공급’이라는 표현을 쓰는 것이 보다 정확하다. 그러나 용어의 간 략성과 보편성을 위하여 ‘재정잉여’라는 표현을 쓰기로 한다.
38) 물론 조세체계를 결정할 때 재분배 효과 역시 자원배분의 효율성만큼 중요 하지만 재분배 문제는 세입뿐만 아니라 세출 측면에서도 조정이 가능하다.
이러한 관점에서 본다면 우리나라 지방세체계는 조세왜곡의 최 소화 측면에서 큰 단점을 지니고 있다. 왜냐하면 국세 세율에 비하 여 지방세 세율은 오랜 기간 동안 거의 변동하지 않고 있기 때문 이다. 이를 달리 표현하면, 국세 세율과 세목은 환경문제, 국제간 자본유치 경쟁, 교육, 의료, 고령화, 재정적자 등과 같이 끊임없이 변동하는 조세환경에 맞추어 조정되어 가는 반면, 지방세 세율과 세목은 이처럼 급속하게 변동하는 조세환경 및 지방재정환경과는 큰 상관없이 일정한 수준만을 유지하고 있다.
보다 근본적으로 국세와 지방세는 국가 전체의 조세체계라는 하나의 연결고리하에서 국가가 직면해 있는 조세환경에 상호 조 화하는 방식으로 조정되어야 한다. 그러나 지방세 세율과 세목은 국세나 기타 경제환경 및 조세환경과는 거의 무관하게 고정되어 있어서 지방세체계의 경직성이 발생하고 있으며, 이는 곧 국가 전 체적으로 조세왜곡을 증가시키는 결과를 낳고 있다.
구체적인 예를 들어보면, 서울이나 기타 경기도 대도시들이 불 교부단체가 되는 이유는 지방세 세원이 다른 지방자치단체보다 풍부하기 때문이다. 그런데, 이러한 지방자치단체들이 자신들에게 주어진 지방세 세원을 충분히 활용하고 있다는 증거를 찾기는 힘 들다. 지방세 세원을 어느 정도 충분히 활용하는가에 관한 판단은 지방자치단체들이 지방세 세율을 어느 정도 신축적으로 조정하는 가에 달려 있다39). 만약 서울시 강남구처럼 지방세 수입이 매우 풍부하면 주민들의 세부담을 덜기 위하여 자치구세 세율을 인하 하는 조치를 검토하는 것이 타당하다. 반대로 풍부한 지방세 수입
39) 영국이나 스웨덴을 비롯한 대부분의 외국에서는 중앙정부가 정한 지방세 세율 상한선까지 세율을 상승시키는 지방자치단체들을 흔히 관찰하게 된 다. 이는 이러한 국가들의 지방자치단체에게 주어진 과세표준이 우리나 라 지방세 과세표준에 비하여 그만큼 빈약하다는 것을 의미한다고 볼 수 있다.
에도 불구하고 강남구 주민들이 더 많은 공공서비스를 원한다면 세율을 올릴 수도 있다. 우연히 현재의 세율 수준이 적정하다고 주 장할 수도 있겠지만, 232개나 되는 지방자치단체들이 현재의 세율 을 오랜 기간 동안 고정시키면서 지방재정을 운영하는 것은 지방 세체계나 지방재정제도에서 이러한 현상을 유인하는 요소가 분명 히 존재하기 때문이다.
대부분의 지방세 세목들에 탄력세율이 허용되고 있지만 이러한 제도가 활용되지 않는 이유를 지방교부세 교부단체와 불교부단체 를 나누어서 생각할 필요가 있다. 지방자치단체들이 지방세 세율 을 조정하지 않는 이유에는 몇 가지 제도적 요인들이 작용하고 있다.
1) 지방교부세 교부단체의 경우
지방교부세 교부단체의 경우, 많은 지방자치단체 실무자들이나 이 분야를 연구하는 사람들이 지방세를 올릴 경우 지방교부세가 줄어드는 것으로 생각하고 있다. 이렇게 생각하게 되는 이유는 제 도상의 불명확성 때문이다. 외국의 경우에는 일반교부금 관련법에 평균 세율 이상으로 어떤 지방자치단체가 세율을 인상할 경우 이 로 인한 지방세 세수 증가가 일반교부금의 감소로 이어지지 않는 다는 점을 법으로 보장하고 있다40). 반면 우리나라에서는 지방세 세율 인상이 지방교부세의 인하로 일단 이어진다는 점을 지방교 부세법에 명백하게 하고 있다. 다만 지방교부세법 시행규칙에서 지방세 세율을 평균 이상으로 올린 지방자치단체에게 인센티브란 40) 미국, 캐나다, 영국, 호주, 그리고 그 밖의 국가들에서 중앙정부가 일반교 부금을 계산할 때 지방자치단체의 세율 인상을 통한 징세 노력에 불이익 을 주지 않는다는 것은 상식으로 되어 있다. Representative Tax System 이라 불리는 이 제도에 대한 자세한 설명은 김정훈(1999)에 있다.
명목으로 삭감된 지방교부세를 보전해 주고 있다. 결과적으로 지 방세 세율이 평균 이상으로 증가한 경우 일반교부금을 삭감하지 않는다는 것은 외국이나 우리나라나 마찬가지이다. 다만 외국에서 는 법에 이 문제를 명확하게 하고 있고, 우리나라에서는 실무적으 로 이 문제를 처리하고 있다는 점이 다를 뿐이다41).
따라서 지방교부세를 받고 있는 지방자치단체들이 자체세입을 늘리기 위하여 지방세 세율을 인상하지 않는 이유는 지방교부세 제도에 대한 오해에서 비롯된 것이라고 일단 추측해 볼 수 있다.
그러나 비록 지방자치단체들이 지방교부세제도를 잘 이해하고 있
그러나 비록 지방자치단체들이 지방교부세제도를 잘 이해하고 있