주요 국가의 지방세 - 외국의 지방세제도 - 국세와 지방세의 조정방안

Ⅲ. 외국의 지방세제도

2. 주요 국가의 지방세

1) 공동세의 기본 골격

독일은 연방국가로 연방정부(Bond), 주정부(Lander), 그리고 지 방정부(Gemeinden)로 구성되어 있다. 독일에는 현재 16개의 주정 부가 있으며 구동독 지역 주정부는 5개이다(Brandenburg, Saxony, Mecklenburg-Western Pomerania, Saxony-Anhalt, Thuringia). 독일 의회는 상원(Bundestag)과 하원(Bundesrat)으로 구성되어 있는데, 주정부의 규모에 따라 하원에 3∼6명의 주정부 (Lander) 대표를 포함시켜 연방 의회에서 주정부의 의견을 직접적

으로 반영하고 있다. 주정부에 대하여 행정적․재정적으로 영향을 미치는 연방정부 법안들은 하원의 동의를 받아야 하기 때문에 주 정부에 영향을 미치는 법안들이 주정부의 실질적인 동의 없이 통 과되기는 힘들다.

우리나라에서는 지방교부세법이나 지방양여금법에서 지방재정 력의 균등화 노력이 표현되어 있지만, 독일에서는 헌법에 전국 생 활조건의 균등화가 표방되어 있다. 또한 하원에서 주정부의 의사 가 직접적으로 반영되기 때문에 독일에서는 주정부간 강력한 재 원조정제도가 운영될 수밖에 없는 법적․제도적 근거가 마련되어 있다. 이러한 이유 때문에 독일의 공동세 제도는 주정부간 동의 (consensus)와 협조(co-operation) 정신이 낳은 산물로 표현된다.

그러나 이러한 특징으로 인하여 독일의 지방재정은 단일국가가 갖는 지방재정의 통합성과 유연성, 그리고 보다 분권화된 국가가 갖는 지방재정의 효율성이 결여된 제도로 비판받고 있다²¹⁾,²²⁾.

독일에서는 소득세, 법인세, 부가가치세의 세원을 연방정부, 주 정부, 지방정부가 공동으로 이용하고 있고, 영업세(business trade tax)와 광유세(mineral oil tax)도 공동세의 세원으로 활용된다. 독 일의 공동세제도는 크게 3단계로 나눌 수 있는데, 1단계에서는 수 직적 세원배분을 위하여 연방정부, 주정부, 지방정부간 적정한 비 율로 조세수입을 할당한다. 2단계에서는 주정부간 수평적 재원배 분의 형평성을 위하여 주정부 사이에 재원이 이전된다. 그리고 3

21) Wurzel(1999, p. 5).

22) 유럽연합(European Council)의 유럽 지방재정관련 보고서(Local Fi- nance in Europe)에서도 독일식 수평적 재원조정제도가 지방재정조정제 도로서 바람직하지 않음을 지적하고 있다(“Many countries are endeavoring to introduce such a system. However, as the example of Germany shows, experience with these systems is more unfavorable than not...”(p. 84)).

단계에서는 연방정부와 주정부간 수직적 재원조정이 이루어진다.

3단계까지의 세원-재원 조정이 끝난 후 독일 주정부와 지방정부 의 세입 구성 요소를 보면, 주정부 세입의 5분의 4는 공동세와 자체 세입으로 조달되고, 5분의 1은 정부간 재원조정에서 조달된다. 그리 고 지방정부 세입의 3분의 2는 공동세와 자체 세입으로 조달되고, 3분의 1은 연방정부와 주정부로부터의 이전재원으로 조달된다.

2) 수직적 세원배분

수직적 세원배분의 대상은 VAT, 소득세, 법인세, 영업세, 광유 세인데 이 중 3대 세목이 독일 전체 세입의 약 70%를 차지므로 독 일 세입의 대부분은 공동세 세원으로 활용되고 있다고 할 수 있다.

공동세 세목들과 관련된 법의 제정과 개정은 연방정부 차원에서 이루어지지만 징세는 주정부가 담당한다. 그리고 소득세와 법인세 의 각 정부간 할당 비율은 연방 헌법에 명시되어 있기 때문에 비 율 조정은 헌법의 수정을 요한다. 그러나 VAT의 할당 비율은 하 원에서의 동의를 거쳐 일반법을 통하여 변경할 수 있다. 따라서 경 제환경과 조세환경의 변화로 수직적 재원배분의 변화가 필요할 경우, 이는 VAT의 비율 조정을 통하여 주로 이루어지고 따라서 VAT의 할당비율은 시계열적으로 자주 바뀌는 편이다. VAT의 공 동세 세율이 이처럼 유연한 이유는 연방헌법에서 VAT의 할당 기 준이 연방정부와 주정부간 지출 부담에 비례해야 한다는 조항이 있기 때문이다. 이와 같은 법적 근거 때문에 VAT는 연방정부와 주정부간 수직적 재원배분의 주요 통로가 되고 있다.

공동세 세목들의 정부간 배분비율을 살펴보면, 소득세의 경우 연방정부, 주정부, 지방정부가 각각 42.5%, 42.5%, 15%로 세수를 공유한다. 소득세는 원래 주정부의 세입이었으나 2차 세계대전 이

후인 1955년 전후 복구사업을 위하여 연방정부가 막대한 재원을 필요로 하였으므로 이러한 사정이 인정되어 연방정부와 주정부가 50 : 50의 비율로 세수를 배분하는 데 합의하였다. 그러나 1970년 지방정부의 독점적 세원이었던 영업자본세(business capital tax) 와 영업매매세(business trade tax)에 대한 과세권을 연방정부와 주정부가 행사함에 따라 지방정부에게도 소득세의 15%를 이양하 여 현재의 비율이 확정되었다. 법인세의 경우 1955년에 확정된 연 방정부 50%, 주정부 50%의 비율이 현재까지 유지되고 있다.

부가가치세의 정부간 배분 비율을 보면 VAT 세수의 3.64%는 일단 국민연금 충당금으로 연방정부에 배분된다²³⁾. 나머지 VAT (96.36%) 세수 중 2.2%는 지방정부에 배분되고, 그리고 남은 VAT (96.36×0.978%) 세수의 50.5%가 연방정부에, 49.5%가 주정부에 배분된다. 지방정부에 대한 VAT 세수의 배분은 1998년에 도입되 었는데 이는 1998년에 폐지된 지방자본세(local business capital tax)의 폐지에 따른 세입손실을 보전하기 위한 것이었다.

3대 국세 이외에 1970년부터 공동세 세원으로 활용되었던 영업 세(자본세 및 매매세) 중 자본세는 1998년 폐지되었고 매매세만 현재 공동세 대상이 되고 있다. 1970년 지방정부의 독점적 세원이 었던 영업세를 연방정부와 주정부가 공유할 당시에는 양 정부에 대한 배분율이 20.3%이었으나 동서독 통일 직전인 1989년에는 7.2%까지 감소하였다. 그러나 통일 이후 서독 지역 주정부로부터 동독 지역 주정부에 대한 재원이전이 증가하였기 때문에 이에 필 요한 재원 보전을 위하여 연방정부의 영업세에 대한 배분 비율이 5%로 준 반면, 주정부의 배분 비율은 18.1%로 증가하였다. 광유세 는 원래 연방세이었으나 주정부 철도 건설에 대한 재원 보조를 목

23) VAT의 국민연금 충당금제도는 1998년에 도입되었다.

적으로 1996년부터 주정부에 18.2%를 배분하고 있다.

연방정부와 주정부간 수직적 세원배분은 원칙적으로 징세지주 의에 입각하지만 징세지주의를 엄격하게 반영하지 못하는 현실적 인 제약을 감안하여 궁극적인 배분방식이 결정된다. 즉, 소득세의 경우 거주지원칙에 의하여 세수가 배분되고, 법인세는 법인의 사 업장 및 공장 소재지를 바탕으로 한 공식에 입각하여 세수가 배분 된다. VAT의 경우 생산지원칙이나 소비지원칙 어떤 것도 현실적 으로 적용하기 힘들기 때문에 인구 수에 비례하여 세수를 배분한 다. 공동세를 제외한 연방정부의 세입은 통행료, 보험세, 담배세, 통일세(solidarity income tax surcharge)로 구성되어 있고, 주정부 세입원은 상속세와 자동차세, 지방정부 세입원은 재산세와 소비세 (consumers tax) 등이 있다.

3) 수평적 재원조정

주정부간 수평적 재원조정은 2단계로 이루어진다. 수평적 재원 조정의 1단계는 VAT를 통한 일차적 조정으로, VAT 세입의 25%

까지 고소득 주정부에서 저소득 주정부로 재원이 이전되는데 현 재는 구동독 지역의 주정부 소득이 전체 독일에서 가장 낮기 때문 에 서동독 주정부에서 구동독 주정부로 재원이전이 발생하고 있 다. 수평적 재원조정의 2단계에서는 ‘재정적 수요’와 ‘재정적 수입’

을 비교하여 수요보다 수입이 많은 주정부에서 수요보다 수입이 적은 주정부로 재원이 이전된다.

수평적 재원조정단계에서 사용되는 ‘재정적 수요’의 개념은 지 방교부세처럼 각 주정부의 필요경비를 의미하는 것이 아니라 단 순히 하나의 지표로서 1인당 조세수입을 의미한다. 즉, 세입에 비 하여 인구가 적은 곳은 부유 지역이고 세입에 비하여 인구가 많은

곳은 빈곤 지역으로 분류된다. 다만 베를린, 함부르크, 브레멘의

Westphalia -3,669 -3,125 0 0 92,115 85,321 5,132 4,753 Bavaria -2,462 -2,862 0 0 61,416 56,092 5,099 4,657 Baden-Württe

mberg -2,119 -2,521 0 0 53,082 48,442 5,116 4,669 Lower Saxony -1,597 553 830 456 35,225 35,467 4,507 4,538 Hesse -1,233 -3,240 0 0 33,769 29,296 5,602 4,860 Saxony 4,186 1,965 846 3,658 17,747 28,402 3,904 6,248 Rhineland-Pala

tinate -816 231 352 625 18,259 18,651 4,564 4,662 Saxony-Anhalt 2,821 1,241 506 2,372 10,517 17,457 3,861 6,409 Schleswig-Hol

stein -559 16 24 368 12,733 12,582 4,643 4,588 Thuringia 2,635 1,127 462 2,172 9,367 15,763 3,760 6,327 Brandenburg 2,194 1,035 471 2,149 10,125 15,974 3,963 6,253

Mecklenburg-Western Pomerania

1,820 856 337 1,643 6,989 11,645 3,845 6,408 Saarland -1 234 201 1,825 4,655 6,914 4,293 6,376 Berlin -710 4,336 859 2,881 15,876 23,242 4,589 6,719 Hamburg -350 -482 0 0 12,126 11,294 7,099 6,612 Bremen -139 635 120 1,998 3,502 6,116 5,166 9,023 자료 : Wurzel(1999).

24) 주정부 내의 지방정부간에도 비슷한 방식의 재원조정이 이루어진다.

[그림 Ⅲ-1] 2차 재원조정액이 조정전 세수입에서 차지하는 비중

[그림 Ⅲ-2] 2차 및 3차 재원조정액이 조정전 세수입에서 차지하는 비중

통일 초기 5년 동안 동독지역으로 약 1,600억DM(한화 약 96조원) 의 독일통일기금이 지원되었는데, 1995년 이후부터는 연방정부의 특별교부금에 의하여 구동독 지역에 대한 지원이 이루어지고 있 다. 이러한 계획에 따라 2004년까지 구동독 지역 주정부에게 매년 140억DM의 포괄보조금이 지원될 예정이다. 특별보조금은 이 밖 에 규모가 작아 행정비용이 상대적으로 높은 주정부, 통일로 인하 여 교부금의 액수가 줄어든 구서독 지역 주정부, 그리고 지방채 부 채가 많은 2개의 주정부에게 지원되고 있다.

연방정부의 특별교부금은 주정부 세입의 규모에 상당히 큰 영 향을 미친다. 보다 구체적으로, 2단계 재원조정까지는 주정부간 세 입이 고르게 되더라도 1인당 세입의 순위가 바뀌지는 않는다. 그 러나 특별교부금까지 포함할 경우 1인당 세입의 순위가 바뀌는 경 우가 흔히 있다. 1996년 재원조정을 예로 들면 구서독 지역의 Saarland 주정부는 2차 재원조정 이후 조정액이 세입에서 차지하 는 비중이 5%에 불과하나 3차 재원조정 후에는 조정액이 세입에 서 차지하는 비중이 48.5%로 상승하였다. Bremen의 경우 2차 재 원조정 후에 조정액이 세입에서 차지하는 비중이 14%에 불과하나 3차 재원조정 후에는 조정액이 세입에서 차지하는 비중이 75%나 된다. 즉, 전반적으로 구동독 지역 주정부에 지원되는 조정액 총액

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