Ⅴ. 문헌조사
3. 종합토지세제의 개편
종합토지세가 개편될 필요성이 있다는 주장은 지금까지 여러 번 제시되어 왔는데, 그 논거는 다양하다. 가장 많이 거론되는 개 편의 필요성으로는 취득․등록세와 같은 거래세의 완화와 종합토 지세와 재산세와 같은 보유세의 강화를 들 수 있다. 거래세와 보유 세의 조정 문제는 반드시 이 세목들 안에서만 검토될 필요는 없다.
조세체계의 개편을 통하여 주민들의 후생을 극대화하는 것이 목 적이라면 굳이 조정대상 세목을 한정하여 후생함수의 극대화에 따르는 제약조건을 늘릴 필요가 없기 때문이다. 그럼에도 불구하 고 거래세와 보유세의 조정은 항상 하나의 패키지로 인식되고 있 는데 이는 현실적으로 지방세체계의 개편에 다음과 같은 장애가 되고 있다. 첫째로 취득․등록세는 광역자치단체의 세목이고 종합 토지세와 재산세는 기초자치단체의 세목이기 때문에 거래세와 보 유세의 조정은 필수적으로 광역과 기초간의 세원 조정을 동반하 게 된다. 이는 거래세-보유세 조정의 논의의 폭을 확대시켜 현실 적으로 마땅한 대안을 찾는 것을 어렵게 하고 있다. 보유세와 거래 세의 체계 내에서만 이 세목들의 개편 방안을 강구할 경우의 또 한 가지 문제점은 거래세의 세수가 8조원에 달할 정도로 크고 보
적으로 타당성을 갖는 결과이다.
유세의 세수가 2조원 정도에 불과하기 때문에 세수 중립적인 개편 방안을 찾는 것이 매우 어렵다는 점이다. 보유세의 성격상 급격한 세수 증가는 어차피 어려울 것이기 때문에 거래세의 세율을 1%
포인트 정도 인하하더라도 세수 손실 보전을 보유세 세수 증가로 하는 데에는 한계가 있다.
종합토지세 개편의 또 다른 논거는 토지 투기 억제책의 일환으 로 동 세목을 활용하는 관점이다. 최근 강남구의 토지 투기가 심해 지자 종합토지세와 재산세의 세율 인상을 검토한 것이 하나의 예 가 될 수 있다. 그러나 종합토지세와 재산세의 세율을 100% 인상 하더라도 재산 투기를 목적으로 하는 자금의 흐름을 막는 효과는 양도소득세의 투기 억제 효과에 비하여 크게 미미하다. 재산가치 의 5.8%에 달하는 거래세의 부담과 비교해 보아도 보유세 부담의 인상이 토지와 건물으로의 자금 유입의 억제에 도움이 되지 않는 다75).
따라서 토지투지 억제나 보유세와 거래세의 조정 관점이 아니 라, 지방자치단체의 기간 세목으로서 토지세의 역할을 강화하는 관점에서 종합토지세의 개편 방안이 모색되어야 한다. 즉, 본고에 서 강조하고 있는 지방세의 주민부담 원칙, 응익의 원칙, 그리고 가격기능의 원칙이 토지세를 통하여 충분히 살려질 수 있도록 종 합토지세를 개편하는 것이 필요하다.
종합토지세의 개편방안을 모색함에 있어서 대부분의 납세자가
75) 강남구에 소재한 10억짜리 아파트가 현재 1년에 내는 종합토지세는 100 만원(0.1%)이 되지 않는다. 최대한 100만원으로 잡더라도 만약 10%의 수익률을 기대하는 투자자가 있다면 1억의 수익을 기대하고 아파트를 살 것인데, 이 경우 종합토지세 부담은 자산이득의 1%에 지나지 않는다. 양 도소득세 부담에 비하면 이는 무시할 정도로 작다. 또한 10억짜리 아파 트를 취득할 때 포기하는 취득․등록세 부담 3천만원(실효세율 3% 가 정)에 비해도 종합토지세의 부담은 무시할 정도로 작다.
소액의 종합토지세를 부담함으로 인하여 종합토지세의 세부담 분 포가 매우 누진적이라는 점을 확인하는 것이 중요하다. [그림 Ⅵ -1]에는 종합토지세의 부담 분포를 보여주는 로렌츠곡선이 나타 나 있는데, 종합토지세 납세자의 하위 90% 정도가 종합토지세의 10% 정도를 납부하고 있다. 그리고 상위 10%가 전체 종합토지세 의 90%를 납부하고 있다.
[그림 Ⅵ-1] 종합토지세 납세액의 로렌츠곡선
자료 : 행정자치부, 지방세정연감 , 2002.
구체적인 납세액 수치를 보면 2001년의 경우 전체 종합토지세 납세자 1,369만명 중 5,000원 이하가 214만명, 1만원 이하가 264만 명, 5만원 이하가 627만명, 10만원 이하가 131만명으로 전체의 약 90%를 차지한다. 그리고 10만원에서 50만원 사이의 종합토지세를 내는 납세자가 약 100만명이고 50만원에서 100만원 사이의 종합 토지세를 내는 납세자가 13만 6천명이다. 따라서 순수한 응능과세 의 차원에서 본다면 130만명에 달하는 자산 소유자로부터 90%의 세수를 확보하는 종합토지세는 세부담의 형평성이 높은 세목이다.
그러나 현행 종합토지세의 문제점은 전체 납세자의 90%에 달하 는 납세의무자들이 10만원 이하의 세금만을 납부하고 있다는 사
0 0 . 5 0 . 8 0 . 9 1
0 0 . 1 0 . 2 0 . 5 1
0 0.5 0.8 0.9 1 1
0.5
0.2 0.1 0
실이다. 이는 자동차세보다 훨씬 낮으며 유류소비세에 비하면 매 우 낮은 세부담이다. 종합토지세의 이러한 세부담 구조로 인하여 현행 종합토지세의 골격을 유지하면서 이 세목이 지방자치단체의 기간세로서의 역할을 수행하는 것을 기대하는 것은 어렵다.
GDP의 3배에 달할 정도로 토지가치가 높은 우리나라에서는 재 산으로 인한 계층간 빈부 격차가 소득 격차보다 훨씬 더 심하기 때문에 상위 계층이 부담하는 종합토지세의 세부담을 현재보다 완화시킬 필요는 없다고 본다. 그러나 보다 근본적으로 현재 10만 원 이상의 종합토지세를 내는 납세의무자의 상당수가 법인일 것 이라는 점에 주목할 필요가 있다. [그림 Ⅵ-2]에는 납세인원 1인당 종합토지세 부담액을 개인, 법인, 기타단체로 구분하여 계산한 결 과가 나타나 있는데, 2001년의 경우 개인의 1인당 납세액이 5만 8 천원이고, 법인의 1인당 납세액이 382만원, 그리고 기타단체의 1인 당 납세액이 30만원이었다. 따라서 종합토지세의 누진도를 높이는 결정적인 원인은 개인과 법인간 종합토지세의 부담이 큰 차이를 가지고 있기 때문이다.
[그림 Ⅵ-2] 납세자 유형별 1인당 종합토지세 납세액
개 인 법 인 기 타 단 체
5 0 1 0 0 1 5 0 2 0 0 2 5 0 3 0 0 3 5 0 4 0 0
만 원
5 .8
3 8 2
3 0
자료 : 행정자치부, 지방세정연감 , 2002.
나. 구체적 방안
지방세의 주민부담 원칙, 응익원칙, 그리고 가격기능 원칙에 입 각하여 종합토지세의 개편 방안을 생각해 보면, 우선 영국에서 1991년부터 시행하고 있듯이 종합토지세를 이원화하는 방안을 고 려할 필요가 있다. 영국의 경우 재산세를 주거용과 비주거용으로 나누어서 후자는 중앙정부가 징수한 뒤 세수를 인구 비례로 각 지 방자치단체에 안분해 주고 있다. 우리나라에서도 이와 같은 방법을 채택할 수 있고, 또는 종합토지세를 법인분과 비법인분으로 나누어 법인분을 중앙정부가 징수하는 방안을 고려할 수 있을 것이다.
개인이 내는 종합토지세 중 현재와 같은 세부담 누진성을 살릴 필요가 있는가도 고민해야 될 것인데, 만약 토지와 건물의 과세표준 이 실거래가액을 정확하게 반영한다면 비례 세율을 적용하더라도 세부담 형평성이 지금보다 크게 악화되지는 않을 것이다. 그러나 금융소득종합과세의 경우처럼 전국적으로 토지를 일정 액수 이상 소유한 납세자들에게 중앙정부가 누진적인 세율을 적용하여 현재의 종합토지세의 특징을 유지하는 방안도 충분히 고려할 수 있다.
종합토지세의 이러한 개편이 갖는 가장 큰 장점은 각 지방자치 단체가 전국적 누진합산 문제로부터 자유롭게 세율을 결정할 수 있는 독립적인 토지세를 가질 수 있다는 점이다. 이는 지방세의 가 격기능 역할을 강화하는 데 큰 기여를 하게 될 것이다. 또한 토지 가액에 단순 비례세율을 적용함으로써 지방세의 응익성을 강화하 고 세부담의 이해도를 높이는 장점도 지닌다. 동시에 법인이 부담 하는 토지세는 중앙정부가 관리하므로 토지세를 통한 조세수출을 방지하는 장점도 지닌다. 마지막으로 중앙정부는 여전히 재분배를 목적으로 종합토지세를 운영할 것이므로 재산과세의 전체적인 형 평성이 악화되지도 않을 것이다.