제1절 정당공천제도의 의의 및 이론적 배경
1. 정당과 정당공천의 의의
국민의 정치참여에 있어서 국민의 정치적 의사를 통합하여 그것을 정책결 정에 투입하는 제도가 정당이라 할 것이다. 정당은 국민대중과 통치기구를 연결하는 통로이며, 복잡다기한 대중이해를 조직적으로 통일하여 이를 정책 화시키는 제도적 장치이다. 국회와 지방의회는 그 국민이나 주민을 대표해 서 의사를 결정하는 기관이다.
지방의회에서 정당은 공공의 문제를 제기하고 합리적으로 정책결정을 촉 진시키며 지방의원 입후보자를 지명하고 그들이 선출되도록 지원하며 집권
강령에 따라 공공정책을 추진하고 지방정치요원의 충원, 정치적 훈련을 수 행하며 정치이념을 형성하고 정치적 자금을 조달하는 기능을 수행한다.11) 따라서 지방자치에 있어서 올바른 정당참여가 이루어져야만 이러한 기능 들이 지방의회에서도 제대로 이루어진다고 하겠다. 그러나 지방행정은 중앙 정부나 광역정부가 기초자치단체를 수직적으로 강력하게 통제하는 현실을 감안할 때 정당참여가 지방행정에 미치는 악영향들로 인하여 정당참여의 불 필요성을 주장하는 근거가 되기도 한다.12)
정당(political party)이란 다양하게 정의되나, 동일한 이념적 지향을 가진 시민들이 정치적 권력획득을 통해 자신들이 지향하는 이념을 사회적으로 실 현하려는 집단이다. 곧 정당은 합리적으로 정치권력의 확대를 추구하는 합 리적 정치인들이 자신들의 권력추구에 사용하고자 만든 것이다.13) 즉 정당 의 목적은 그 구성원들을 위한 이상론적 또는 물질적 이익을 획득하기 위해 권력을 확보하는 것으로 볼 수 있다.14)
정당의 기능은 정당의 단순한 활동과 구별되며, 정당의 본질이나 존재목 표에 입각한 활동에 따른 결과로서 첫째, 이익의 표출과 집약, 둘째, 정부의 조직과 통제, 셋째, 정치적 충원과 참여, 넷째, 정치사회화, 다섯째, 사회통 합과 발전 등이다. 정당의 기능을 분설하면 다음과 같다.15)
11) Ibid., p. 138.
12) 전경국, 전게논문, p. 6.
13) John Aldrich, Why Parties (Univ. of Chicago Press, 1995); 박명호, “정당정치와 민주주의,”
심지연외편,『현대정당정치의 이해』(서울: 백산서당, 2003), pp, 432-451; 정상래, 전게논문, pp.13-14; 국회의회발전연구회,『한국정당의 내부질서와 민주화방안에 관한 연구』2001, p. 8.
14) M.Weber, Economy and Society (New Jersey: Bedminster Press, 1964), pp. 283-285.
15) Theodore Lowi, “Toward Functionalism in Political Science: The Case of Innovation in Party Systems,” American Political Science Review, Vol.57, No,3,(1963.11), p. 571; 유재일, 상게서, p. 135.
첫째, 이익의 표출(interest articulation)이란 국민개인이나 집단이 정치 체제에 대한 요구를 표현하는 것을 말하며, 이익의 집약(aggregation)은 이 들에 의해 제기된 요구를 정책으로 결합하는 것을 말한다. 이러한 정치과정 은 정당이 선거를 기점으로 국민의 의사를 의회에 매개함으로써 수행된다.
유권자들은 특정정당의 이념, 정책, 인물 등이 자기들의 이익에 가장 부합 된다고 판단하기 때문에 특정정당을 지지하게 된다.16) 결국 정당은 이익의 표출과 집약기능을 통해 개인이나 집단의 이익과 요구를 공공정책의 대안으 로 전환시킴으로써 정치체제를 유지․발전시켜 나간다.17)
둘째, 정당은 선거에 의해 소수당과 다수당, 또는 여당과 야당으로 구분 되며, 여당은 정권담당 기능과 가치창조 기능을, 야당은 정부비판이나 정부 통제 기능을 갖는다. 즉 집권여당은 정부를 구성해 국민의 의사를 집약하고 생산적인 정책결정을 수행하며 권력의 정당화 유지에 힘쓰는 반면, 야당은 건설적인 정책대안을 제시하며 정부를 견제․비판한다.
셋째, 정치적 충원(political recruitment) 기능이란 정치엘리트의 충원과 선출기능을 말하며, 정치참여(political participation) 기능은 국민들이 공공 문제에 대해 영향력을 미치고자 하는 활동을 촉진하는 기능을 말한다. 일반 적으로 정당은 유권자의 지지를 확보하기 위해 그들의 이익에 부합되는 정 책을 제시할 뿐만 아니라 그들이 선호하는 또는 예상되는 기대에 적합한 인 물을 후보로 내세운다.
이 때 각 정당의 후보는 정당의 공천을 통해 유권자로부터 최소한의 정치 적 지위를 인정받게 된다. 이러한 일련의 과정은 어느 특정 정당이 아닌 국 민 전체의 대표로서 정치엘리트를 충원하는 결과를 가져온다.18) 또한 정당
16) Clinton Rossiter, Parties and Politics in America (New York: Cornel University Press, 19600, p. 39.
17) V.O.Key Jr., Public Opinion and Democracy (New York : Knopf, 1961), p. 14.
은 정치사회화 기능을 통해 국민을 주요 정치행위자로 자각하게 함으로써 정치참여를 촉진한다.
넷째, 정당의 정치사회화(political socialization) 기능은 국민에 대한 정치 교육과 계몽기능을 말한다. 정당은 자신의 이념과 정책을 선전해 선거에서 승리를 거두는 데 중요한 목적을 둔다. 이를 위해 대중을 정치적으로 교육 하고 계몽할 필요가 있는 이러한 필요성에 의해 정당은 정치사회화 기능을 수행한다.19) 대체로 정당의 정치사회화 기능은 홍보, 교육, 유대활동 등을 통해 이루어지고 있다.
다섯째, 정당의 기능 중 가장 목적지향적인 기능이 사회통합과 민주주의 발전(social integration and development of democracy) 기능이다. 사회 통합이란 계급간, 지역간, 문화간, 신분간, 세대간의 갈등을 조정하고 완화 하는 기능을 말하며, 민주주의 발전기능은 권위주의 체제로부터 민주화로의 이행과 공고화를 수행하는 기능이다.
정당의 사회통합기능은 먼저 사회갈등의 성격을 파악하고 여론의 동향을 조사한 다음 선거에서 해소정책을 제시, 승리하여 정권을 담당한 후 정책을 집행하는 과정을 밟는다. 또한 민주화의 이행과 공고화란 절차적 민주주의 와 선거과정을 통하여 안정정인 지지기반과 연합세력을 형성하여 민주화를 공고화한다.