복지 전달체계 개선을 위한 그간의 정책

1) 전달체계 개편 정책의 주요 내용과 시사점

사회복지 전달체계의 개편이 필요하다는 문제제기에 기반하여 90년대 전반부터 정부의 개편 시도가 이루어졌으며, 이는 주로 ‘공공 전달체계’에 초점을 두었다. 기초자치단체인 시 군 구(읍 면 동)을 중심으로 조직 구조를 개편하는 시범사업이 두차례 실시되었고, 2006년에는 전국단위로 복지기능을 강화하는 조직 구조 및 업무재배치가 추진되었다. 또한 전산정보시스템을 개편, 구축하고 지방 자치단체 공공 복지인력 7천명을 대거 증원하는 정책이 추진되었다.

그간의 복지전달체계 변화를 파악하기 위하여, 공공 복지행정을 중심으로 변화의 주요 계기와 시기별 변화 내용을 살펴 보았다.

첫째, 사회복지전문요원제도를 도입한 1988년 이전으로서, 정부의 전달체계 관련 정책적 시도는 전무했던 시기였다. 800명의 채용

으로 시작된 사회복지전문요원제도는 최초로 사회복지행정의 전문성을 인정한 계기가 되었다.

지부를 비롯한 사회정책 부처의 복지정책 집행, ‘주민생활지원’이라는 광의의 복지서비스 기능을 강화하도록 조직, 업무, 인력의 재 배치를 추진한 것이다.

다섯째, 복지행정 혁신의 필요성을 알리는 다양한 변화가 집약적으로 나타나는 시기로서, 2010년에는 시군구 사회복지통합관리망 구축과 이와 병행한 복지부서 조직 개편이 있었고, 시군구내 서비스연계팀 인력 배치를 통해 ‘위기가구 사례관리’ 사업이 추진되었 다. 2011년에는 지방자치단체 복지담당공무원 7천명을 3년간 증원하기로 결정함으로써, 공공 복지행정의 방향을 전환하는 기반을 마련한 것으로 보인다. 복합적 욕구를 가진 수요자 확대와 함께 통합적 서비스 제공의 필요성이 증대되고, 특히 경제위기 이후 근로 빈곤층의 확대와 함께 고용 지원의 요구가 증가되는 등 사회적 위험과 욕구의 변화 양상이 지속되고 있다. 이는 보다 새로운 복지 전달체계 틀이 모색되어야 함을 시사하고 있으며, 이미 관련 정책도 이러한 필요성을 감지하고 방향 전환을 시작한 것으로 보인다.

다음은 이와 같은 복지행정의 양적, 질적 변화를 초래한 제도 및 환경 변화 속에서 추진된 복지 전달체계 관련 정책을 보다 구체적 으로 검토하여, 그 시사점을 파악하고자 한다.

1995년부터 추진된 전달체계 개편 정책은, 기존 전달체계에서 ‘사회복지’ 부문의 전문성을 고려하여 일반 행정체계로부터 분리된 전담기구를 설치하고자 한 조직 재구조화 차원의 접근이 중심이었다. 이와 같은 전달체계 개선 모형은 모두 지방자치단체의 기관으 로, 시군구단위 설치를 고려하였으며 중앙정부 특별행정기관 형태의 전담기구설치가 시도된 적은 없었다.¹⁾

1) ‘사회복지사무소’는 사회복지사업법 제15조에 의한 복지사무전담기구이며, 지방자치법 제104조에 의한 시·군·구의 직속기관으로 설치하는 방안이었음.

보건복지사무소 시범사업(1995~1999)은 보건소 조직에 시범사업 수행을 위한 복지담당부서로 복지사업과(계)를 설치하고, 복지사 업과(계)내에 방문간호팀을 구성 운영하도록 하여, 읍면동의 사회복지전문요원이 모두 보건소에서 근무, 시군구의 사회복지업무와 보건복지사무소의 업무가 이원화된 모형이다. 그러나 사업의 전반적인 과정에서 보건 복지 연계사업을 위한 보건부문과의 사전 협 의 준비가 미흡하여, 보건소 조직에 1개 과의 공간적 통합만 추진한 형태였고, 시군구는 일반 복지업무, 보건복지사무소는 취약계층 복지업무로 분리 수행된 경향, 읍면동에 사회복지전문요원의 부재로 인한 업무 및 민원인 상담 공백의 문제를 극복하지 못한 한계 를 남기게 되었다.

사회복지사무소 시범사업(2004~2006)은 복지행정의 최일선단위를 시군구로 조정(모든 복지직을 시군구에 집중 배치)하고, 통합조 사팀과 서비스연계팀을 신설하여 읍면동 복지직에게 집중되었던 복지행정 핵심업무(대상자 선정-급여-관리)의 분담체계를 도입한 것이 특징적이다. 이와 같은 업무절차별 분담 시스템을 통해 조사의 일관성 향상 및 전문화를 도모하였고, 서비스연계팀 운영을 통 해 최초로 복지행정에서의 서비스지원기반을 마련하였다는 점이 그 성과로 파악된다. 그러나, (보건복지사무소 모형과 같이)읍면동 사무소에 복지직이 배치되지 않아 실질적인 접근성이 저하되면서 주민 불만이 야기되었고, 통합조사, 서비스연계업무, 읍면동담당 의 업무 변화 이외 노인, 장애인등 사업담당과는 실질적 시범사업 범위에서 배제된 한계가 지적되었다.

시군구 주민생활지원 행정 개편(2006~2007)은 시군구 주민생활지원국을 8대²⁾ 영역중심으로 재구조화하고, 통합조사팀과 서비스 연계팀을 설치하며, 읍면동에 주민생활지원팀(6급담당)을 신설하여 주민생활지원을 위한 복지서비스 기능을 강화하도록 한 것이다.

사회복지사무소 시범사업에서 실험되었던 본청의 통합조사팀 설치를 통한 자산조사업무의 분리는, 모든 복지업무가 일선 읍면동으 로 집중되어 과부하가 우려되던 상황에서 사회복지직이 가장 부담을 가지던 조사업무를 덜어내고, 시군구 단위로 조사책정 기준의 통일성을 확보한다는 차원에서 긍정적으로 평가되었다. 그러나 개편의 추진과정에서 읍면동에 신설된 6급의 90% 이상이 일반행정 직으로 배치되면서 ‘무보직6급을 위한 개편’이라는 비판이 제기되었고, 일반행정직의 복지업무 기피로 읍면동 주민생활지원팀 신설 취지는 약화(찾아가는서비스, 사례관리 등 곤란)되었다. 실질적 프로그램 및 연계기반이 미비한 상태에서 복지, 보건, 고용을 비롯한

“8대 영역”의 강조는 내실없는 개편이라는 부정적 평가를 촉발하기도 하였다. 또한 전산시스템 고도화 과정에서 실제로 통합적 대 상자관리, 업무연계가 조기에 추진되기 곤란한 여건으로서 개편의 효과가 크게 가시화되지 않은 채 비판적 평가를 받았으며, 공공 전달체계 개편의 요구는 지속되었다.

2) 복지, 보건, 보육, 고용, 주거, 교육, 문화, 생활체육 등 주민 복지를 위해 서비스로 지원되는 사회정책 부문을 새로운 행정영역으로 범주화함.

이와 같이 정부에서 추진한 공공 복지 전달체계의 개편은, 인력 확충은 전혀 없이 지자체 내 조직 개편 및 인력의 재배치만을 시도

하는 과정이었다. 그동안 다양한 복지정책의 집행 수요는 크게 증가하여 업무부담의 일부 감소를 도모한 소극적 개선 효과를 상쇄

정부의 정책 방향이 지자체 복지공무원의 실질적인 업무 수행과정에서 지자체 여건을 감안하여 반영되도록 주도하는 효과와 함께 향후 지역사회 중심의 전달체계 구성을 가능하게 하는 단초가 될 것으로 기대된다. 전달체계의 실질적인 개선을 위해서는 전달체계 의 전체 구도에 대한 중앙정부의 논의와 함께 지자체 복지부서의 복지담당공무원, 특히 사회복지직의 역할이 매우 중요한 시점이기 때문이다.

4) 특히 기초보장제도를 비롯 15개 주요 복지급여사업의 업무수행 절차를 통합적으로 개편, 자산조사항목을 통일 표준화, 개별적으로 각각 수행하던 조사를 1번의 조사로 해결하여, 행정 효율화에 크게 기여할 것으로 기대되었음. 자산조사에 필요한 공적자료의 전산연계범위를 대폭 확대하여 조사의 정확성 공정 성을 높여, 시스템 기반의 자산확인 의존도 향상과 함께, 사회복지담당공무원의 자산조사 집중을 해소하고, 전문직의 업무 수행이 요청되는 복지상담, 서비 스연계, 사례관리 등을 수행할 여력을 만들고자 하였음. 또한 매우 미진했던 급여변동 관리의 강화도 기대됨.

5) 통합관리 대상 사업은 ’10년 4개 부처 112개 사업에서 ’11년 자격관리는 11개 부처 149개 사업, 이력관리는 13개 부처 292개 사업으로 확대됨.

6) 지자체 사회복지담당공무원을 ‘14년까지 단계적으로 7,000명 충원, 읍면동에 약 70% 배치 예정임. ’12～14년에는 사회복지직 신규채용 배치(70%)와 행정 직의 복지업무 배치(30%)를 병행추진하고, 육아휴직결원 인원(550명), 지방공무원 자연 결원분의 10%(약 800명)을 복지직으로 충원, 3년간 3400여명의 인 건비 국비보조(지방70%, 서울50%)가 추진됨.

3. 복지 전달체계의 필요 조건과 정책 방향

사회복지 전달체계는 복지 수요자가 원하는 서비스를 보다 용이하게, 충분하게, 필요할 때 이용하도록 하되, 특히 공공자원에 의한 급여인 경우 제도의 취지와 기준에 적합하게 전달되도록 하는, 매우 복합적인 고려가 필요한 영역이다. 특히 전달체계는 복지수요 의 양적 질적 변화가 촉진하는 제도의 요소들, 즉 급여의 형태와 수준, 대상의 범위와 특성, 전달 방법과 과정 등과 깊이 상호작용 한다. 또한 수요자 개개인의 욕구는 지극히 다양하고 변화의 예측이 곤란하며, 제도와 환경 또한 지속적으로 변화한다. 따라서, 전달 체계의 개선은 다수의 이해관계자, 조직과 인력, 문화와 인식, 재정과 제도의 문제가 결부되어 늘 어려운 문제이다.

우리의 복지정책은 특히 지난 10여년간 크게 진보하고 있으며, 2000년대 중반 이후의 누적된 경제 사회 인구적 여건 변화를 배경 으로 사회복지서비스의 제도화가 진전되었고, 이는 분권화-지방화의 추세와 맞물리며, 복지행정-공공 복지시스템의 혁신이 요구되 는 큰 변화가 진행중이다. 즉, 사회복지 패러다임이 공공부조 중심에서 사회복지서비스의 대폭 확대로 전환되고 있다. 그 변화를 구

우리의 복지정책은 특히 지난 10여년간 크게 진보하고 있으며, 2000년대 중반 이후의 누적된 경제 사회 인구적 여건 변화를 배경 으로 사회복지서비스의 제도화가 진전되었고, 이는 분권화-지방화의 추세와 맞물리며, 복지행정-공공 복지시스템의 혁신이 요구되 는 큰 변화가 진행중이다. 즉, 사회복지 패러다임이 공공부조 중심에서 사회복지서비스의 대폭 확대로 전환되고 있다. 그 변화를 구