가. 통상정책 개관
(1) 통상정책의 목표일본의 통상정책은 일본의 산업정책과 깊은 연관이 있다. 전후 일본 의 통상정책은 산업의 부흥을 위한 경제자립기반의 확보였으며, 이는
‘국제수지의 균형’, ‘수출에 의한 수입대금의 충당’, ‘경제성장에 필요
한 공업원료와 해외시장의 확보’라는 세 가지 기본목표에 의한 강력 한 수출지원과 이중적 관세 및 다양한 비관세장벽 유지를 통해 수입 규제를 효율화함으로써 수입억제정책을 구축하였다. 이것이 오늘날 일본통상정책의 기본이 되었으며, 일본 국내시장의 폐쇄성을 형성해 온 주요 요인으로 간주되고 있다. 이러한 보호주의적 통상정책은 1970- 80년대 막대한 무역흑자와 일본 국내시장의 개방요구에 따른 외국과 의 무역마찰의 원인이기도 하였다. 결국 일본 통상정책의 목표는 국 내시장개방의 소극적 대처와 해외시장의 적극적 개척을 통한 국내산 업의 보호 및 육성이라는 ‘실리추구형 통상산업정책의 효율화 혹은 극대화’로 해석할 수 있겠다.
(2) 통상정책의 특징
일본 통상정책의 특징을 전문관료 중심의 통상정책결정, 긴밀한 민 관협력체제의 구축, 산업정책 우위의 통상정책 추진, 배타적 비관세 장벽 및 구조적 무역장벽 유지, 다자간 협력강화 및 다자주의를 통한 문제 해결 등이라 할 수 있다. 이를 자세히 보면 첫째, 일본은 정책과 정과 결정에 있어서 행정부, 특히 전문관료가 절대적으로 영향력을 가지고 있다. 관료 중심적 정책 결정 메커니즘 및 긴밀한 관료협조체 제로 통상정책은 국내산업정책과의 연계 하에 비교적 효율적으로 추 진된다(<참고자료1-2> 참조). 둘째, 비공식적 채널을 통한 민관협력체 제의 구축이다. 일본의 통상정책은 정부와 의회의 긴밀한 협조하에 입안되고 실행되면서, 그 과정에서 정부와 민간부문 간에는 자문기구 를 통한 긴밀한 협조가 이루어지고 있다. 이러한 자문기구들은 소비 자보다는 생산자와 무역업자들의 이익을 대변하는 경향이 있으며, 민 관의 관계는 상당히 비공식적이면서도 일본 특유의 합의를 도출해 내 는 데 중요한 역할을 담당하고 있다. 이러한 비공식적 채널을 통한 통상정책의 결정과 시행이 일본시장을 상당히 폐쇄적으로 만든 주요
원인이 되고 있다. 셋째, 일본은 정경분리 원칙하에 산업정책에 우위 를 둔 통상정책을 추진하고 있다. 이는 앞에서 언급한 바와 같이 일 본 경제의 부흥기에 강력한 수출지원과 수입억제정책을 구축하였고, 이것이 오늘날 일본통상정책의 기본이 되었다. 그 결과 일본의 통상 정책은 국내시장보호라는 소극적 자세를 취하는 등 산업정책에 우위 를 둔 통상정책을 추진하고 있다. 넷째, 일본은 또한 이중적 통상정책 을 유지하고 있는데, 일본은 자국의 산업구조조정을 위해서 보조금 지급 등 상당히 적극적인 산업정책을 실시하기도 했지만, 개도국으로 부터의 수입을 억제하기 위해 쌍무적인 협상을 통해 수출자율규제를 유도하여 이를 적극적으로 사용하는 것은 일본 통상정책의 이중성을 잘 보여 주는 사례이다. 또한 무역마찰 해소를 위해 선별적인 시장개 방정책을 추진하고 있다. 마지막으로 일본은 최근 자국의 시장개방에 대해 상호주의적 조치는 피하고 다자주의를 통해 통상문제의 해결을 추진하고 있다. 앞에서 언급한 바와 같이 대외적으로는 자유무역체제 를 표방하면서도 자국 시장개방에 있어서는 외부의 통상압력에 맞추 어 소극적, 형식적으로 추진되며, 선진국과의 통상마찰은 다자주의를 통한 문제 해결을 추진하고 있다.
(3) 통상정책 수단의 특징
일본통상정책 수단의 특징은 이중적 관세구조 유지, 수출자율규제의 적극적 활용, 배타적 비관세제도의 유지, 구조적인 무역장벽의 유지라 고 할 수 있다(<표 9> 참조). 첫째, 일본은 이중적 관세구조를 유지하 고 있다. 일본의 관세율은 다른 선진국에 비해 상대적으로 높지 않지 만,34) 일부 품목은 고관세(Peak Tariff) 체제를 유지하고 있다. 이러한 관세구조는 선진국보다는 중진국 및 개발도상국에 불리한 구조여서
34) 일본은 평균 양허관세율을 UR 이전의 3.9%에서 WTO출범시 1.7%로 낮추었고, 무관세 비중도 35%에서 71%로 늘렸다.
일본의 통상정책의도를 드러내는 일면이라 할 수 있다.35) 또한 제품 에 따라서 자의적인 관세분류를 함으로써, 수입금지 또는 고관세부과 라는 결과를 초래하고 있으며, 통관절차를 까다롭게 적용하여, 특정제 도의 대상이 되는 제품에 대해서 수입승인을 요하고 있다. 둘째, 일본 은 수출자율규제를 적극적으로 활용하고 있다. 일본의 수입수량규제 는 다른 선진국에 비해서는 심한 편이 아니지만, 수출물량을 제한하 는 수출자율규제를 다른 국가에 비해 상당히 적극적으로 활용해 왔 다.36) 또한 일본은 지속적인 무역흑자로 인해 타국과의 통상마찰이 심화되자, 일방적 무역보복조치를 회피하기 위한 수단으로 쌍무적 협 상을 통해 수출자율규제 등의 조치를 취함으로써 무역마찰문제를 해 결해 왔다. 이처럼 통상마찰을 해결하기 위해 실용적인 해결책에 자 주 의존함으로써 본이 오히려 회색지대조치(Grey Area Measures) 확대 에 기여했다는 비난도 받고 있다. 셋째, 일본은 배타적 비관세제도를 유지하고 있다. 일본의 경우 관세정책이나 수량제한조치보다는 비관 세정책을 통상정책의 실질적인 수단으로 적극 활용하고 있다. 전반적 인 일본의 비관세제도의 특징은 미국, EU의 상계관세, 반덤핑부과 등 관세나 기타 가격 메카니즘을 이용한 수입규제를 사용하는 것과는 달 리, 수량할당(수출자율규제), 수입허가제도등의 직접적인 양적 규제방 식을 취하고 있다는 점이다. 이는 국내산업보호, 유망산업육성등의 산 업정책상의 목표를 효율적으로 달성할 수 있기 때문이다. 일본은 이 밖에도 엄격한 행정지도, 규격 및 검사제도, 기준인증제도, 정부조달 에서의 차별 등의 간접적인 수입규제를 동시에 사용하고 있다. 일본
35) UR 타결 후 일본의 평균관세율은 공산품의 경우 1.7%로 인하되었지만 한국으로 부터의 수입품에 대해서는 여전히 5.6%의 상대적으로 높은 관세율을 유지하고 있 는 실정이다.
36) 이러한 수출자유규제는 수출물량감소로 인한 지대를 전부 수출국이 차지하게 되 기 때문에 일본입장에서는 가장 피해가 적은 무역마찰 해결 수단이었다.
<표 9> 미국, EU, 일본, 한국의 통상정책 수단 비교
미 국 E U 일 본 한 국
주 요 통 상 정 책 수 단
◦ 관 세 관 련 조 치 (관세, 할당관세, GSP, 원산지 규정)
◦수입수량제한조 치( 수 입 금 지 , 2 0 1 조 ( S a f e-guard), 수입쿼타, 국가안보를 위한 수입규제)
◦ 회 색 조 치 ( 수 출 자 율 규 제 협 정, 시장 질서유지 협정)
◦반덤핑 및 상계 관세제도, 제337조
◦수출금지 및 수 출통제, 수출진흥 프로그램, 제301 조 및 연관조치
◦ 무 역 조 정 지 원 프로그램 및 기 타생산활동지원
◦ 관 세 ( 공 동 관 세 및 GSP의 시행)
◦ 수 입 수 량 규 제 및 VERs (반덤 핑 조치를 무역 정책 수단으로 사용)
◦반덤핑, 상계관세
◦긴급수입제한조치
◦무역관련 공동 농업 정책
◦서비스교역 관 련정책
◦무역관련 표준 화 정책(역내 교 역의 활성화를 위하여 기술조 화 및 표준 관 련 규정을 제정 및 시행)
◦ 관 세 정 책 ( 선 진 국보다는 개발 도상국에 불리 한 구조유지)
◦ 수 량 제 한 조 치 ( 무 역 마 찰 해 결 수단으로 적극 활용)
◦기타 비관세장벽 (비가시적인 비 관세제도 적극 사용 : 수입승인 제도, 수입확인 제도, 수입보고 제도, 사후심사 제도 등)
◦수출입관련 제 도(수량규제, 수 입절차, 관세, 통관절차, 표준 및 기술규정, 원 산지규정, 정부 조달)
◦공정 및 불공정 관련 제도(반덤 핑조치, 세이프 가드, 보조금 및 상계조치 관련 제도)
◦외국인 직접투 자 관련제도 및 서비스시장 관 련제도)
일 방 적 무 역 규 제 수 단
◦통상법 제301조 (외국의 무역장 벽과 불공정 무 역관행 제거를 위해 법제화함)
◦수퍼 301조(통 상법 제301조와 동일하며 보다 강화됨)
◦스페셜 301조 (지 적재산권보호)
◦NCPI(신통상방 어 정책) - 불공정 무역관
행 및 부정적 무역효과 제거
◦NBR(통상장벽에 대한 신규칙) - NCPI를 수정․
보완 및 강화
◦ 자 의 적 ( 상 황 에 따른 대처)
◦ 자 의 적 ( 상 황 에 따른 대처)
성 격
매우 공격적 공격적 방어적(개도국에
대해서는 공격적)
방어적
은 또한 구조적인 무역장벽을 유지하고 있다. 일본의 경우 계열관 계, 배타적 거래관행, 가격 메커니즘, 저축․투자 패턴, 토지의 이용, 복잡한 유통 시스템, 기업관행 등의 구조적 무역장벽이 존재한다. 이 러한 구조적 무역장벽이 직․간접적으로 일본의 통상정책수립에 영향 을 미치기도 하고, 반대로 통상정책의 집행 결과 이러한 이해가 일본 통상정책을 이해하는데 중요한 출발점이 된다고 할 수 있다.
나. 통상협상 관련 기관 및 권한
(1) 입법부일본 의회는 헌법상 국가 권력의 최고 기관이며, 국가 유일의 입법 기관의37) 양원제로 헌법개정 발의권․제안권, 입법권, 조약체결 비 준․승인권, 재정감독권, 내각 총리대신 지명권, 탄핵재판소 설치권 등의 권한을 갖고 있으며, 이중에서 가장 중요한 의회의 권한은 입법 권이다. 대부분의 법안은 양원을 모두 통과해야 법률이 될 수 있고, 법률안은 의원뿐 아니라 행정부도 직접 의회에 제출할 수 있다. 내각 이 제출하는 법안은 모두 내각 총리대신이 대표하여 제출하도록 되어 있다.38)
내각은 의회에 대하여 책임을 지고 의회는 국회의원 중에서 내각 총리대신을 지명하며, 내각 총리대신이 각 국무위원을 임명할 때는 그 과반수는 국회의원으로 해야 한다.
일본의회는 국제조약 체결의 승인권과 법률 제정권을 통해 국제통 상정책의 승인과 집행에 영향을 미치고 있다. 즉, 국제 통상정책에 관 한 집행 권한은 헌법에 의하여 행정 부서에 부여되어 있으나. 행정부
37) 일본 헌법 제41조
38) 이호철, 미국과 일본의 통상정책결정과정, 중의원 또는 참의원이 의안을 소속 의 원에 제출하는 것을 발의라고 부르고 내각이 각 의원에 또는 어느 한 쪽의 의원이 다른 의원에 의안을 제출하는 것을 의안의 제출이라고 하여 이를 구별하고 있다.
서는 단지 의회의 사전 또는 사후의 승인 하에 국제통상 관련 조약을 체결할 수 있으며 의회에서 제정된 법률의 범위내에서 국제통상정책 을 시행할 수 있다.
(가) 의회의 주요 권한 1) 입법권
일본의 의회는 입법권과 조약체결의 비준․승인권을 통하여 일본의 국제통상정책에 관여하고 있다. 먼저, 의회의 입법권과 관련하여, 통 상관련 정책 중에서 행정부 소관 사항은 각의 의결로서 성립되고 입 법사항은 의회로 넘겨지게 된다. 법률안은 의회뿐 아니라 행정부도 제출할 수 있도록 되어 있다. 양 의회에서 제출하는 법안보다 행정부 에서 제출하는 법안이 월등히 많고, 법안 작성이 거의 관료 조직에 맡겨져 있다. 따라서 입법과정에서 행정부의 영향력이 매우 크다고 할 수 있다. 각 성청의 관료들이 종종 의회 법안 심의의 중심인 위원 회, 법제국 등의 부서로 이동해 온 것은 행정부 성청에 의한 의회탈 취로 불려지기도 한다.
정치권에서는 이러한 입법절차 외에 비공식적인 정책협의의 채널을 통해 통상정책에 영향력을 행사하고 있다. 하나는 정부와 여당 간 당 정협의이며, 다른 하나는 정계 실력자의 물밑 외교이다.
구체적인 입안 작업은 성청의 담당과에서 시작되어, 과, 국, 성내의 조정 및 관계 성청간 거듭된 조정을 거치게 되며, 이 과정에서 집권 여당과의 협의 절차는 매우 중요하다. 예컨대, 자민당 시절 외교정책 은 자민당 정무조사회의 상설기관인 외교조사회, 외교부회의 심의 승 인을 거쳐 정무조사회심의회, 총무회의, 심의회 승인을 받아야 비로소 결정되었고, 각 정권은 정부-여당 간의 실질적인 정책 결정을 위한 조 정기구를 두고 있다. 성청간 조정이 어려운 경우에는 관계 족의원에 게 원조를 구하기도 하기 때문에 족의원이 종종 조정역을 맡게 된