통상정책에서 국회의 역할은 그 나라의 특수성과 정치제도의 특성 에 따라 차이가 있다. 일반적으로 미국 의회는 미국 통상정책에 있어 서 절대적 권한을 가지고 있다고 알려져 있다. 그에 반해서 한국의 경우는 제도적으로 매우 제한적인 역할만을 할 수 있을 뿐이다. 이것 은 한국의 통상정책에 대한 권한이 행정부에 있기 때문에 불가피한 일이다.102)
미국의 경우 의회의 통상정책에 있어서의 권한은 헌법에 명시되어 있다. 미국 헌법은 의회의 대회무역에 대한 통제권을 인정하고 있다.
미 헌법 1조는 “외국과의 통상을 규제하는 권한은 의회에 속한다.”라
101) 유현석, 통상외교와 국회의 역할: 한-칠레 FTA와 한미 FTA의 사례
102) 그럼에도 불구하고 대외정책의 민주화라는 측면에서 대외정책의 결정과 수행에 있어 행정부와 대중, 의회와 정당이 참여하는 대의제적 외교정책이 한국의 외교정 책 모델이 되어야 한다는 주장도 있다.
고 규정함으로써 무역정책에 대한 궁극적 권한과 책임이 의회에 주어 져 있음을 명백히 하고 있다. 따라서 미 행정부의 각종 무역협정의 이행이나 관세의 부과를 비롯한 모든 수입제한조치는 의회가 주도적 으로 입법한 각종 무역관련법에 기초하여 그 범위 내에서 또는 의회 로부터 명시적으로 위임된 권한에 입각하여 수행하지 않으면 안된다. 의회는 행정부의 법 적용과 무역정책 권한의 행사가 의회의 의도에 맞게 이루어질 수 있도록 보장하기 위해 각종 무역법 속에 행정부에 의한 위임된 권한의 적용을 제한하는 규정, 행정부에 대한 의회의 효 과적인 감독을 확보하기 위한 규정, 무역정책에 대한 궁극적 권한보 유자로서 무역정책과 제도를 필요에 따라 적절히 변경하고 수정하기 위한 규정 등 각종 법적 요건을 상세하게 규정하고 있다.
실제적으로도 1930년대 까지는 미국의회는 무역정책에 관한 전권을 행사하였다. 그러나 1934년 미국에서 상호무역협정법(Recciprocal Trade Agreement Act)라는 법안이 제정되면서 의회는 무역정책 결정권한의 일부를 행정부에 위임하게 된다.103) 이 법안 이후 행정부의 통상정책 및 무역협상에 대한 권한은 계속적으로 확대되어 왔다. 특히 주목할 만한 것은 1974년 무역법에 5년의 기한으로 처음 도입된 신속처리권 한과 협정 이행 법안에 대한 권한 위임을 공식화하고 있는 동시에 통 상정책에 있어 행정부의 권한을 점차로 강화시키는 의미를 갖는다.
퍼트남의 양면게임 이론에 따르면 국내협상과 국가간 협상이 동시에 이루어지면 각 협상의 결과는 다른 협상에 영향을 미치게 된다. 국내 협상의 결과는 국가간 협상에 임하는 협상대표의 전략과 목표에 영향 을 미치게 된다. 국내 이해집단이 받아들일 수 있는 협상결과를 얻어 내야 되기 때문이다. 따라서 양면게임의 논리를 충실히 받아들인다면 협상담당자는 국내이해집단의 의견에 의해 협상의 재량권을 상당 부분 제한받게 되는 것이 사실이다. 그러나 현실에서 국내협상이 국가간 협
103) 이 법안은 대표적인 보호무역 법안이었던 1930년의 스뭇-홀리 관세법(Smoot-Hawley Tariff Act)에 대한 대응의 성격을 갖는다.
상에 얼마다 영향을 미치냐는 논쟁적이다. 국내협상의 내용이 단순히 이해집단의 의견을 국가간 협상의 내용과 전략을 결정하는데 반영하는 게 아니라 국내집단을 설득하고 잠재적 피해에 대한 보상을 약속하는 내용을 포함하기 때문이다. 국가이익을 위한 국제협상에서 특정 이해 집단의 이익이 협상의 성패에 결정적인 영향을 미치는 것은 바람직하 지 않기 때문에 현실에서의 국내협상은 이해의 반영은 물론 타협과 설 득, 보상에 대한 논의가 더욱 중요한 부분일 수밖에 없다.
양면게임에서 국내협상은 실제 협상담당자가 이해당사자들과 같은 테이블에 앉아 이해집단의 의견을 듣고 논의하는 공식적 협상만을 의 미하는 것은 아니다. 국가간 협상에 잠재적 이해당사자들의 견해를 청취하는 공청회에서부터 업계의 의견을 청취하는 각종 협의회, 찬반 단체의 대중집회 등 넓은 의미에서 국내협상으로 볼 수 있다. 이 모 든 형태의 국내협상이 제도화되기는 어렵지만 적어도 통상협상에서 협상의 목표와 전략을 마련하는 과정에서 이해집단의 의견을 청취하 는 메커니즘이 존재해야만 하는 것은 이론의 여지가 없다.
통상협상에서 국내협상이 중요한 이유는 통상협상이 비준의 과정을 거쳐야 하고 이 비준과정이 순조롭게 이루어지기 위해서는 국내협상 이 성공적으로 이루어져야하기 때문이다. 국내협상은 기본적으로 국 내의 이해당사자와 협상주체 간에 이뤄지기 때문에 이해당사자들의 의사를 파악하고 이익을 반영한 협상안을 만들고 협상을 벌여나가야 만 성공적인 국내협상이 될 수 있고 결과적으로 비준의 과정에서 문 제점을 발생시키지 않을 것이다.
국회의 역할은 포괄적 의미의 국내협상 즉 FTA와 같은 국내정치에 서 매우 중요하다. 국내협상을 담당하는 다른 기관이나 부서가 있지 만 국회는 의견의 수렴이나 보상책의 마련 등에서 다른 부서들이 할 수 없는 중요한 역할을 하게 된다. 한국의 경우 국회는 미국처럼 통 상정책에 대한 직접적 권한을 가질 수 없다. 비준동의와 관련해서도
상정된 안에 대한 수정을 요구할 수도 없다. 그렇기 때문에 FTA 정책 이나 협상에 있어서 한국 국회의 역할은 국민의 의견의 수렴과 공론 화 그리고 이해당사자들의 견해를 취합하여 행정부에 전달하는 것 그 래서 정책의 정치적 비용을 줄이는데 집중될 수 밖에 없다. 또한 행 정부의 일방적 독주를 견제하는 기관으로서 행정부의 협상방향에 대 한 감시와 의견제시를 통해 바람직한 협상이 이뤄질 수 있도록 해야 하는 것도 국회가 수행해야 할 역할이다.