일 본 - 환경규제기준의 선진화를 위한 법제 정비방안 연구

1) 의 의

일본 환경기본법은 ｢정부는 대기오염, 수질오염, 토양오염 및 소음 과 관련한 환경상의 조건에 대해 각각 인간의 건강을 보호하고 생활 환경을 보전한 이후에 유지되는 것이 바람직한 기준을 정하는 것으로 한다｣(동법 제16조)라고 되어 있으며, 대기, 소질, 토양, 소음 등 4가지 분야에 환경기준을 설정하는 것을 의무화하고 있다. 즉 환경기준은 ｢인 간의 건강을 보호하고 생활환경을 보전한 이후에 유지되는 것이 바람 직한 기준｣을 의미한다.

2) 법적 성격

환경기준의 법적 성격에 관해서는 학설상 이는 행정의 노력목표를 나타내는 지표이며, 직접 국민의 구체적인 권리의무를 정하는 법규적 성격을 갖는 것이 아니라고 해석된다. 그러나 환경기준이 순수한 법 규로서의 성격은 없다고 해도, 도로의 소음 환경기준이 충족되지 않 는 것이 도로관리자의 하자라고 하여 위법성의 판단기준이 되거나(국 도 43호선 소송․最判平7․7․7 民集 49권 7호 2599면), 심각한 대기 오염이 다투어진 카나가와(川崎)공해소송․에서도 인과관계의 입증에 있어 환경기준의 완화와 대기오염질병의 발생과의 관계를 인정하고 있 다(橫浜地裁川崎支判平10․8․5 판시 1658호 3면).

222) 김정순, 제3차 환경규제기준의 선진화를 위한 법제연구 워크샵(2010.10.30) 발제 문 참조.

3) 환경기준의 책정

ⅰ) 환경기준의 책정 절차는 중앙환경심의회에 자문을 구하고, 그 답신을 받아 각의결정을 거쳐 환경기준이 책정된다. 그리고 결정된 환경기준은 환경성 고시의 형식으로 외부에 공표된다. 이와 같은 절 차는 환경기준이 행정 내부의 운용상의 지침에 지나지 않는다는 것을 보여준다. 그러나 실제로는 환경기준이 모든 환경정책에 기본적 방향 을 정하는 것이다.

ⅱ) 환경기준이 실제로 책정되는 것은 대기 오염, 수질 오탁(汚濁), 토양 오염 및 소음 등 4개 분야에 관해서이다. 예컨대, 수질오탁과 관 련한 환경기준으로는 ｢인간의 건강 보호에 관한 환경기준｣과 ｢생활환 경의 보전에 관한 환경기준｣ 등 2가지의 기준이 세워져 있다. ｢인간 의 건강 보호에 관한 환경기준｣은 모든 공공용수 지역에 대해 일률적 으로 적용된다. ｢생활환경의 보전에 관한 환경기준｣에 대해서는 하천 (6유형), 호수와 늪(4유형), 해역(3유형)의 수역별로 이용목적을 고려하 여 환경기준이 설정되는데, 개별 수역을 어떠한 유형으로 할지의 권 한은 도도부현 지사에게 위임되어 있다(환경기본법 제16조 제2항).

(2) 환경규제기준

1) 농도규제

환경기준이 행정의 노력목표를 나타내는 지표인데 반해 배출기준은 법규적 성격을 갖고 있으며 배출자에 대한 배출기준의 준수를 법적으 로 의무화하는 것이다. 배출기준은 오염물질의 배출자(공장, 사업장)에 대하여 그 배출량이나 농도에 관한 수치를 정한 것으로, 배출자가 이 를 준수할 것을 법률상 의무화하고 있다.

배출기준에 의한 규제는 농도규제 방식이 기본이다. 즉, 오염물질이 대기중이나 수중에 방출되어도 확산되어 희석화하면 그 함유농도가 낮아져 인체에의 악영향이나 환경에 대한 부하(負荷)가 없어지게 된 다. 그러나 중금속류의 오염물질은 희석화되지 않아 인체 등에 축적 되기 때문에 배출이 금지된다.

일반적 배출기준, ｢특별 배출기준｣과 ｢엄격한 배출기준｣이 있다.

환경부장관은 ｢특별 배출기준｣을 정할 수 있도록 되어 있다. 이는 배출기준이 일률적으로 적용되는 것에 대해 오염상황이 특히 심각한 지역을 대상으로 일반 배출기준 보다도 엄격한 ｢특별 배출기준｣을 인 정하는 것이다. 구체적으로는 대기오염방지법 제3조 제3항에서 환경부 장관은 대기오염물질을 배출하는 시설 집합지역에서 정령으로 정한 한도를 초과하는 대기오염이 발생하거나 발생할 우려가 있다고 인정 될 때에는 ｢특별 배출기준｣을 정할 수 있다고 규정되어 있다.

1960년대 후반에 심각한 공해문제로 고심하던 자치체가 그 지역내의 환경 보전을 위한 조례를 제정하였는데, 그 가운데 국가의 기준 보다 도 엄격한 배출기준을 만들었다. 당초 조례에 의한 ｢엄격한 배출 기준｣

에 대해서는 헌법이나 지방자치법에서 인정하는 조례제정권의 범위를 일탈한 것이라고 하는 부정설과 긍정설의 논쟁도 있었지만, 결국 1970 년 대기오염방지법과 수질오탁방지법의 개정으로 도도부현에게 ｢엄격 한 높은 기준｣의 제정이 인정되어 이 논쟁도 입법을 통해 마무리되었 다. 이처럼 배출기준은 전국 일률적으로 적용되는 일반적 기준, 환경 부장관의 판단으로 제정되는 ｢특별 배출기준｣, 자치체가 조례로 독자 적으로 제정하는 ｢엄격한 높은 기준｣등 3가지가 고려된다.

이상과 같이 배출기준에 의한 규제(농도규제)는 공해방지기술의 발전 과 함께 일본의 환경보전에 커다란 성과를 가져왔다. 그러나 지방에 서 희석되기만 하면 오염물질의 배출은 가능하다는 사고방식이나 기 준치 이하의 오염은 허용된다라는 현상이 일부 나타났다. 특히 공업

지대의 대기오염이나 폐쇄성 수역에서의 수질오탁(부영양화)의 문제에 대해서는 농도규제 방식으로는 불충분하다고 비판받았다. 그래서 이 에 대처하기 위해 총량 규제방식이 도입되게 되었다.

경제적․간접적 수단은 명령적 규제수단처럼 환경오염행위를 직접 규제하는 것이 아니라 경제적 유인을 통하여 환경오염을 규제하고자 하는 것이다. 경제적 수단으로는 부과금, 부담금, 조세, 수수료 등 각 종 공과금의 부과, 보조금의 지급, 금융지원, 배출권거래, 예치금반환 제도 등이 거론된다.

2) 총량규제

총량규제방식은 농도규제방식으로는 지역의 환경보전이 지켜지지 않 는 지역에 대해 환경허용량을 감안하여 해당 지역의 오염물질의 배출 총량을 결정하고 이를 기초로 총량저감계획을 정하여 개별 배출사업 자에 대해 배출량의 범위를 할당하는 것이다.

총량규제가 이루어지고 있는 분야는 다음과 같다.

① 대기오염분야에서는 대기오염방지법(공장․사업장 관련)에 근거 한 질소산화물 관련 총량규제와 유황산화물 관련 총량규제 및 자동차 NOx․PM법²²³⁾이 있으며, ② 수질오탁분야에서는 수질오탁방지법(공 장․사업장 관련)에 근거한 화학적 산소요구량(COD)에 관한 총량규 제, 질소․인에 관한 총량규제, 세토우치법(瀨戶內法)이 있다.

3) 배출기준의 실효성 확보수단

오염물질 배출자에게 배출기준을 준수하게 하는 배출기준의 실효성 확보 수단이 개별법에서 규정되고 있다. 즉, ①신고의무, ②측정의무․

223) ｢자동차로부터 배출되는 질소산화물의 특정 지역에 있어서의 총량의 삭감등에 관 한 특별 조치법(自動車から排出される窒素酸化物の特定地域における総量の削減等に

보고의무․현장검사, ③위반자에 대한 개선명령․일시정지명령 등의 행정명령 발동 등이다. 여기에서는 수질오탁방지법의 실효성 시스템 을 예로 들어 그 내용을 살펴보고자 한다.

(가) 신고의무

수질오탁방지법 제5조 제1항에서 배수 사업자가 특정시설의 종류나 구조, 오수 등의 처리방법, 배출수의 오염상태나 배출수량 등을 도도 부현지사에게 사전에 신고할 것을 의무화하고 있다. 만약 사업자가 이 신고를 게을리 한 때에는 동법 제32조에 따라 ｢3월 이하의 징역이 나 30만엔 이하의 벌금｣이 부과된다. 특정시설의 구조 등의 변경 신 고(동법 제7조)를 게을리 한 때에도 동일한 처벌이 이루어진다.

신고를 수리한 도도부현지사는 신고한 배출수의 오염상태가 해당 특정 사업장의 배수구에 있어서 배수기준에 적합하지 않은 때에는 60 일 이내에 신고와 관련된 특정시설의 구조, 사용방법, 오수처리방법에 관한 계획의 변경 또는 폐지를 명할 수 있도록 되어 있으며(동법 제8 조), 이것은 단순한 신고제에 그치는 것이 아니라 실질상의 허가제에 가까운 운영이라 할 수 있다.

(나) 측정의무․보고의무․현장검사

수질오탁방지법 제14조는 배수자에 대해 배출수의 오염상태 측정을 의무화하고 있다. 동조 제1항은 ｢배출수를 배출하거나 특정 지하침투 수를 침투시키는 자는 환경성령에서 정하는 바에 다라 해당 배출수 또는 특정 지하침투수의 오염상태를 측정하여 그 결과를 기록해 두어 야 한다｣고 하고, 동조 제2항은 총량규제기준이 적용되는 배출자에게 도 ｢오탁부하량을 측정하여 그 결과를 기록해 두어야 한다｣라고 규정 하고 있다. 만약 사업자가 그 신고를 게을리 한 때에는 ｢20만엔 이하 의 벌금｣이 부과된다(동법 제33조 제3호).

나아가 환경부장관 또는 도도부현지사는 ｢특정 사업장의 설치자 또 는 설치자였던 자에 대해 특정 시설의 상황, 오수 등의 처리 방법, 기 타 필요한 사항에 관해 보고를 요구하거나 그 직원에게 그 자의 특정 사업장에 들어가 특정시설, 기타 물건을 검사케 할 수 있다｣(동법 제 22조 제1항)고 되어 있으며, 설치자가 그 ｢보고를 하지 않거나 허위로 보고｣ 또는 ｢검사를 거부, 회피, 또는 기피한｣ 경우에는 ｢20만엔 이하 의 벌금｣이 부과된다(동법 제33조 제4호).

이상과 같이 배출자가 이러한 의무위반을 한 경우에 즉시 징역이나 벌금이라고 하는 형사제재가 부과되어, 이와 같은 절차는 ｢직벌주의 (0罰主義)｣로 불린다. 통상 배출자가 의무에 위반한 경우에도 행정청 (소관관청)은 먼저 최초로 위반상태의 개선이나 시정을 위한 행정권고

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