1) 비교법적 검토
(가) 독 일
오염허용기준의 초과시에 관할행정청에게 기준준수를 위한 행정계 획을 수립하도록 의무지우는 강행규정이 존재한다고 할지라도 현재의 주관적 소송제도 하에서는 이를 위반하고 부작위하고 있는 행정청을 상대로 기준이 초과된 지역에 거주하는 주민이 소송을 제기하기 위해 서는 당해 규정이 이러한 주민에게 주관적 공권을 수여하고 있음이 인정되어야 할 것이다. 때문에 22. BImSchV상의 대기오염허용기준이 초과되는 경우 관할행정청에게 대기개선계획을 수립하도록 규정하고 있는 BImSchG 제47조의 규정이 당해 기준이 초과하는 지역에 거주하 는 주민에게 주관적 공권을 부여하고 있는 지가 중요하다.
22. BImSchV상의 대기오염허용기준 중 적어도 인간의 건강보호를 위한 기준이라고 명시적으로 밝히고 있는 것들은 설정된 것들은 당연 히 사익보호성이 인정된다고 할 것이다. 그러나 이러한 오염허용기준 을 준수하기 위한 행정계획은 단지 기준의 준수를 위하여 요구되는 다양한 조치들을 조직적․체계적으로 모아놓은 것에 불과한 것으로 써, 행정계획 자체는 오로지 행정의 효율성과 편의성 증진에 기여할 뿐 아무런 사익보호성을 갖지 않는다. 때문에 22. BImSchV상의 대기 오염허용기준이 사익보호성을 갖고 있다고 할지라도, 이러한 기준초 과를 이유로 대기개선계획 등 행정계획을 수립하도록 규정하고 있는
BImSchG 제47조가 비록 강행적으로 규정되어 있다고 하여도 이 규정 은 오로지 공익에 종사하는 것일 뿐 사익보호성을 인정할 수 없다.
결국 BImSchG 제47조가 주관적 공권을 수여하고 있다고 인정하기는 어렵다. 오히려 주관적 공권은 그 행정계획에 포함된 개별처분들의 근 거규정으로부터 인정이 가능할 뿐이다.
그러나 BImSchG 제47조가 유럽법을 독일 국내법으로 전환입법하는 데에 기여하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 주관적 공권의 성립 요건에 관한 보호규범론은 독일 국내법내에서 통용가능한 법이론일 뿐이고 유럽법에까지 확대할 수 있는 것은 아니다. 때문에 유럽법영 역에서는 주관적 공권(subjektiv-öffentliches Recht)이라는 개념대신 이 에 상응하는 개념으로 개인적 권리(Individuelles Recht)라는 개념을 사 용하고 있으며, 이러한 개인적 권리의 개념은 침해된 권리의 회복에 기여하는 독일법에서의 주관적 공권의 개념과는 달리 무엇보다도 객 관적 법규를 성취하기 위한 권리구제방법의 확보에 기여한다. 유럽법 이 국내법으로 전환입법된 BImSchG 제47조와 같은 경우엔 그 해석을 유럽법의 규정과 조화롭게 하여야 한다. 때문에 BImSchG 제47조는 허 용기준이 초과된 경우에 직접적으로 관계된 자가 관할행정청에 계획 의 수립을 요구할 수 있다고 이해하는 것이 옳다. 이는 관할행정청이 대기오염에 대응하기 위한 다른 행위가능성, 즉 계획과 무관한 개별 조치를 실행할 수 있는 가능성을 가지고 있다고 하여도 관계 유럽법 의 규정인 RL 69/62/EG 제7조 제3항이 오염허용기준의 초과시에 대기 개선계획을 수립할 의무를 관할행정청에 지우고 있는 한 달라지지 않 는다. 결국 독일의 보호규범론에 따르면 대기개선계획수립청구권이 인 정될 수는 없을 것이나, 관계 유럽법의 규정으로부터는 이러한 청구 권이 인정될 수 있다.
종 류 근거법령 성 격 목 적 독일의 기준 우리나라의 기준
제22 연방임미시온방지법 시행령은 아황산가스, 이산화질소, 산화질
본질적 의미는 관련 실체법에 의하여 배출허용기준을 준수하는 것이 다. 따라서 배출허용기준은 초과되어서는 안 되는 환경기준의 한 종 류이다.
배출허용기준의 기초가 되고 있는 측정절차와 평가절차의 확정 없 이는 배출허용기준은 단순한 수치에 지나지 않는다. 일정한 측정절차 와 평가절차와의 관련 때문에 일정한 시점에 자기 토지 위에서 직접 자기가 실행한 측정이 동 시행령 제1조 제3항에서 제6항에 제시된 기 준을 초과하였다고 주장할 수 없다.
공적인 측정지점에서 획득된 측정수치만이 인식크기의 평가에 기초 할 수 있다. 측정지점의 설정에 있어 주법에 의하여 규정되는 장소는 당연히 관련 EG-법적 규정들을 고려하여야 한다(제3조 제2문). 하지만 여기에는 상대적으로 넓은 결정의 여지가 존재한다.
허가를 요하는 시설의 영향 범위에 있어서 배출허용기준이 초과되고 시설의 가동이 여기에 원인이 되는 경우 연방임미시온방지법 제5조 제 1항 제1호와 관련한 같은 법 제6조 제1호에 의한 허가는 발령되어서 는 안 된다. 반면 허가를 요하지 않는 시설의 가동을 통하여 배출허 용기준이 초과되는 경우 그 배출은 최저한도로 제한되어야 한다.
제1조에 의한 배출허용기준의 지역관련성 있는 초과에 있어서 제6 조 제1항은 대기개선계획의 수립을 규정하고 있다. 연방임미시온방지 법 제47조 제1항은 오염허용기준이 초과되는 경우엔 대기개선계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있다. 대기개선계획이란 대기오염허용기 준이 초과된 경우나 초과의 위험이 존재하는 경우에 기준의 준수를 위하여 수립하는 행정계획으로써 기준초과에 영향을 미칠 수 있는 모 든 오염배출원을 대상으로 하며, 기준의 준수에 기여할 수 있는 모든 행정수단이 고려될 수 있다.
1991년 5월 30일 유럽법원의 판결의 관점에서 유럽시민 누구나 배 출허용기준이 초과한 지역에 있어서 허가발동을 취소하거나 배출허용
기준의 초과를 방지하기 위한 조치를 요구하는 소송을 제22 연방임미 시온방지법 시행령 제1조에 근거하여 제기할 수 있느냐는 문제가 제기 된다. 이 문제는 제22 연방임미시온방지법 시행령의 내용에 의하면 부 인될 것이다. 오염물질 배출자의 이웃사람이 연방임미시온방지법 제5 조 제1항 제1호 또는 제22조 제1항 제1문 제1호 또는 제2호의 위반을 주장할 수 있는 경우, 그 이웃사람은 소송제기를 통하여 자기의 권리 를 주장할 수 있다. 제22 연방임미시온방지법 시행령은 민중소송상의 원고적격을 인정하지 않는다. 이것은 또한 권리구제제도는 회원국들이 스스로 규정하여야 한다는 EWG-조약 제3조에 의하여 인정되고 있는 보충성의 원리에도 적합하다.
배출허용기준의 초과 시에 관할행정청에게 기준준수를 위한 행정계 획을 수립하도록 의무지우는 강행규정이 존재한다고 할지라도 현재의 주관적 소송제도 하에서는 이를 위반하고 부작위하고 있는 행정청을 상대로 기준이 초과된 지역에 거주하는 주민은 행정소송법상 요구되는 주관적 공권을 주장할 수 있어야 한다.226)
(나) 미 국
미국의 대기환경법제는 청정대기법(이하 CAA)이 그 근간을 이룬다.
1970년 개정 CAA는 연방정부로 하여금 연방대기질기준의 목표를 설 정하도록 하는 한편, 주정부로 하여금 이를 달성하기 위한 구체적인 이행계획을 마련하도록 하였다. 또한, 연방정부에 대하여 자동차 배출 가스에 대한 규제권한을 부여하고, 신규대기오염원에 대한 기술 규제 프로그램과 유해대기오염물질에 대한 규제 프로그램을 시행할 수 있 도록 하였다. 현행 CAA의 기본골격은 이와 같은 1970년 개정을 통해 형성되었다고 할 수 있다.
1977년, 의회는 연방정부가 정한 연방대기질기준을 달성하지 못한 지 역에 대하여 특별한 요건을 부과하는 한편, 연방대기질기준보다 더 나 은 대기질을 유지하고 있는 지역에 대해서도 새로운 요건을 부과하였 다. 이후 CAA의 개정 시도가 여러 차례 있었다가, 1990년 다시 한 번 중요한 내용의 개정이 이루어지게 된다. 예컨대, 연방대기질기준을 달 성하지 못한 지역에 대한 보다 엄격한 요건의 부과 및 이행기한의 설 정, 시장유인적 규제수단의 강조, 산성비 관련 프로그램의 개발, 유해 대기오염물질의 규제를 위한 새로운 요건의 부과, 일반적인 허가프로 그램 등이 그것이다.227)
현행 CAA는 (ⅰ) 연방대기질기준(제109조), (ⅱ) 주이행계획(제110조), (ⅲ) 신규오염원의 이행기준(제111조), (ⅳ) 유해대기오염물질의 배출기 준(제112조), (ⅴ) 연방의 이행강제조치(제113조), (ⅵ) 심각한 악화 방 지 프로그램(제160조 이하), (ⅶ) 연방대기질기준 초과 지역(오존 미달 성 지역 포함)에 대한 규제(제171조 이하), (ⅷ) 이동오염원 규제(제202 조 이하), (ⅸ) 산성비 대책 프로그램(제401조 이하), (ⅹ) 허가(제501조 이하), (ⅺ) 오존층보호(제601조 이하) 등 매우 복잡하고 다양한 프로 그램을 마련하고 있다. 이러한 이유로 CAA는 미국 환경법 가운데 가 장 복잡하고 이해하기 어려운 법이라 평가되기도 한다.228)
CAA가 규정하고 있는 기준은 2가지 유형으로 구분된다. 기술기준(tech-nology standards)과 배출기준(emission standards)이 그것이다. 기술기준으 로는 BACT(Best Available Control Technology), GACT(Generally Avalia-ble Control Technology), MACT(Maximum AchievaAvalia-ble Control Techno-logy), RACT(Reasonably Available Control Technology) 등이 있다. 한편, 배출기준은 특정한 수준의 기술사용을 요구하는 것이 아니라 오염물 질의 배출허용수준을 정하는 것이다.
227) 김홍균, “한국과 미국의 대기환경정책 비교”, ��환경법연구�� 제22권 (2000), 401-402면.
228) Jeffrey M. Gaba (저) / 김형진 (역), ��미국 환경법��, 형설출판사 (2005), 127면.