5.1. 정책 동향
◦ 일본 농정도 EU와 미국 등과 같이 소비자부담형에서 재정부담형으로 전환 되고 있다. 2005년 수립된 ‘식량․농업․농촌기본계획’에서 쌀정책을 전환 하여 논농업의 비전을 제시하고, 구조개선과 경영안정을 도모하기 위한 품 목횡단적 경영안정대책을 도입하기로 결정하면서부터 직접지불이 확대되 기 시작하였다.
◦ 직불제는 ‘쌀 생산조정 직불제’(1970)를 비롯하여, 조건불리지역 농업을 지 원하기 위한 ‘중산간 직불제’(2000), 구조개혁을 가속화하기 위한 일정규모 이상의 농가를 대상으로 하는 ‘품목횡단적 경영안정대책’(2007), 그리고 영 세규모 농가를 대상으로 환경편익 증진과 환경부하 경감을 도모하는 공동 활동이나 영농활동에 지원하는 ‘농지․물․환경보전대책’(2007) 등이 주된 것이다.
◦ 여기서 중요한 쟁점은 ‘품목횡단적 경영안정대책’이다. 이 제도는 일정 규 모 이상의 전업적 농가의 구조개혁 가속화를 목적으로 주업농가 중 4ha 이 상의 인정농업자와 20ha 이상의 마을영농 등 극히 한정된 농가를 대상으로 실시하였다.10
◦ 대상농가를 지나치게 한정한 것에 대하여 2009년 집권한 민주당 정부는 소
10 2007년도 대상농가는 72,431호(인정농업자 67,045, 마을영농 5,386)로서 전체 판매 농가의 4%에 불과할 정도로 과감한 정책이었다. 2008년도에 하한규모를 인하, 대상 농가의 확대를 도모하여 전체 판매농가의 5% 정도로 확대되었다.
득안정과 지역사회 유지를 중시한다는 관점에서 현행 폼목횡단적 경영안정 대책을 폐지하는 대신에 판매농가 전체를 대상으로 하는 ‘호별소득보상제 도’를 2011년부터 도입하기로 하였다. 그리고 2010년부터 쌀에 대해 시범사 업을 실시하고 있다.
◦ 일본의 직불제는 구조개혁이라는 방향에서 후퇴하여 소득보상이나 지역사 회 유지를 중시하는 방향으로 선회하고 있다. ‘소득안정형’에서 ‘공익형’으 로 전환되고 있다고 할 수 있다. 소득안정형은 품목횡단적 경영안정대책, 이를 대체하는 호별소득보상제도를 들 수 있고, 공익형은 쌀생산조정 보상 금, 중산간지역 직불제, 농지․물․환경보전대책 등이다.
◦ 이 중에서 호별소득보상제도는 소득안정형으로 분류되기는 하지만 그 지원 근거나 내용, 대상농가의 확대 등의 관점에서 보면 공익형의 성격도 가진다 고 할 수 있다. 우리나라 농가단위 소득안정제 도입과 관련하여 품목횡단적 경영안정대책과 호별소득보상제도에 대해 검토한다.
5.2. 품목횡단적 경영안정대책
5.2.1. 고정지불◦ 일본은 농가단위 직불제로서 ‘품목횡단적 경영안정대책’을 2007년부터 실 시하고 있다. 이 대책은 구조개혁 가속화, 수요에 대응한 생산 촉진, WTO 농업협정과의 합치성 유지 등의 목적을 가지고 있다.
◦ 품목횡단적 경영안정대책은 다음 두 가지 방식으로 보전한다. 하나는 전업 농의 경영 전체에 주목하여 시장에서 표면화되고 있는 외국과의 생산조건 격차를 개선하는 방식(생산조건격차 개선지불(고정지불))이고, 다른 하나는
판매수입 변동이 경영에 미치는 영향이 큰 경우에 그 영향을 완화하는 방식 (수입변동영향 완화지불(변동지불)) 등이다.
◦ 생산조건격차 개선지불은 시장개방과 관세감축에 의하여 외국과의 생산조 건격차가 현저한 품목에 대해서 그 격차를 직접지불로 보전하는 것이다. 격 차의 파악방법은 수입 농산물의 일본 국내가격과 일본산 가격과의 차액을 수입산과 일본산과의 품질격차라고 보고, 또 일본 국내산 판매가격과 일본 의 전업적 농가의 생산비와의 차액을 생산조건격차로 파악한다.
◦ 즉 시장에서 표면화되고 있는 외국과의 생산조건 격차를 두가지 방법으로 시정한다. 전업농의 생산비와 판매금액과의 차액에 주목하여 각 경영체의 과거 생산실적에 근거한 지불과 매년 생산량․품질에 근거한 지불 등 두 가 지 지불을 실시한다.
◦ 이 대책의 가장 큰 특징은 대상농가를 엄격하게 한정하고 있는 점이다. ‘일 정 규모’ 이상의 인정농업자와 마을영농을 대상으로 하되, 인정농업자의 경 우 홋카이도 10ha, 도부현 4ha, 마을영농은 20ha로 하고있다.
◦ 대상품목은 시장개방에 의한 관세감축으로 영향을 받는 품목을 대상으로 한다. 생산조건격차 개선지불은, ①맥류, ②대두, ③사탕무, ④전분원료용 감자 등 4개 품목으로 하고, 쌀은 현재 고율 관세에 의해 수입이 차단되고 있기 때문에 제외하고 있다.
◦ 이와 같은 직불제를 통한 구조개혁의 논리는 직불제를 실시하면 농지임대 차시장에서 상층농의 지대 지불능력이 높아지고, 이에 의하여 상층농으로 농지유동화가 이루어지는 것으로 상정하고 있다.
5.2.2. 변동지불
◦ 수입변동영향 완화지불은 가격변동에 의해 수입(소득) 변동이 현저하여 경 영불안을 초래하는 품목에 대해 일정한 기준 수입을 설정하여 당해년도 수 입이 그것을 하회하는 경우 그 차액의 일정부분을 직접지불로 보전하여 수 입변동의 영향을 완화하는 것이다.
◦ 수입변동영향 완화지불은 대상 품목별로 당해년도의 수입(조수입)과 기준 기간(과거 5년중 중간 3년)의 평균 수입과의 차액을 농가별로 합산․상쇄하 여 수입 감소액을 산정하고, 이 금액의 90%에 대해 적립금의 범위 내에서 보전한다.
◦ 기준수입은 지역별(현별)로 설정한다. 적립금은 대상 품목의 기준기간 평균 수입의 10% 감소에 대응할 수 있는 금액으로 하고, 정부 3, 생산자 1의 비 율로 갹출한다. 대상품목은 국내가격 변동에 의하여 경영상의 영향을 받는 것으로, 쌀, 맥류(소맥, 대맥), 대두, 사탕무, 전분원료용 감자 등 5대 품목으 로 ‘농가단위’로 하고 있다.
5.3. 호별소득보상제도 도입
◦ 민주당 정부는 상기 품목횡단적 경영안정대책을 ‘호별소득보상제도’(‘호별 보상’)로 전환하기로 결정하였다. 따라서 대상농가와 지불단가, 추진체제 등에서 대폭적인 변화가 있다. 새로운 제도는 2011년부터 전면적으로 실시 할 계획이며, 우선 2010년은 쌀을 대상으로 시범사업을 실시한다.
◦ ‘호별보상’은 판매농가를 대상으로 직접적인 소득보상을 통하여 자급률을 향상하고, 생산자의 소득확보, 다원적 기능발휘, 지역사회 유지 등을 목적으 로 하고 있다.
◦ 지역사회 유지와 식량생산 증대를 중시하여 종전의 일정규모 이상 농가에 서 판매농가 전체를 대상으로 실시한다. 지역사회 유지를 위해서는 대규모 계층만이 아니라 영세계층의 경영안정이 필수적이라는 점이 작용하였다.
◦ 대상품목은 시장개방 영향으로 판매가격이 생산비를 하회하는 품목을 대상 으로 한다. 쌀, 맥류, 대두를 비롯하여, 수요확대가 예상되는 품목 중에서 국 내 생산능력을 가진 품목으로서 잡곡, 유지작물, 사료작물 등이다. 채소는 판매가격과 생산비 간의 차가 적기 때문에 제외한다.
◦ 지불방식은 목표가격과 판매가격과의 차액을 보상하는 ‘기본지불’과 특정 활동을 추진하는 경우 지불하는 ‘가산지불’로 구성된다. 기본지불은 다시 가격에 상관없이 지불되는 ‘고정지불’과 고정지불이 지급되어도 목표가격 에 미달하는 경우 그 차액을 지불하는 ‘변동지불’이 있다. 단가는 전국 일률 적이다.
◦ 고정지불의 지불단가는 품목별 표준적인 생산비와 표준적인 판매가격의 차 액을 기본으로, 수급 동향을 고려하여 결정한다. 표준적인 생산비는 과거 7 년간 평균 경영비와 가족노동비의 8할로 산정한다. 이를 근거로 하여 목표 가격을 결정한다.
◦ 2010년부터 실시하는 쌀 시범사업의 경우 고정지불단가는 10a당 15,000엔 으로 결정되었다. 산정방법을 보면 표준적인 생산비용이 13,703엔/60kg, 표 준적인 판매가격은 11,978엔/60kg이며, 차액은 1,725엔/60kg이다.11 이 차액 에 대해 10a당(530kg)으로 환산하면 15,238엔/10a이며, 100엔 이하를 절사 하여 10a당 15,000엔으로 확정되었다.
11 표준적인 생산비용은 2002～08년 쌀 생산비통계에서 경영비와 가족노동비(80%)의 7년중 5년 평균이며, 표준적인 판매가격은 2006～08년 전국 평균가격의 3개년 평균 에서 유통비용 등을 공제한 것이다.
◦ 기본지불에 추가하여 구조개혁 등을 도모하기 위하여 다음과 같은 ‘가산지
표 2-12. 호별소득보상제도와 품목횡단적 경영안정대책의 비교 자료：http://www.tatuo.jp/kobetsu.htlm, 김태곤(2009. 10)에서 재인용
5.4. 추진 체제
그림 2-11. 호별소득보상제도 추진일정
라는 정책과제에 비해 계층간 및 지역격차 확대를 심각하게 인식하여 직접 지불제를 활용하여 지역사회의 안정과 유지를 더 중시하였기 때문이다.
◦ 즉 영세규모 농가를 포함하여 지역을 유지하기 위해서는 규모확대 또는 구 조개혁 일변도가 아니라 보다 많은 농가를 지원하여, 지역사회 유지와 농촌 활성화를 도모하면서 농업․농촌이 가진 다원적 기능의 확산을 기대한 것 이 특징이다. 이러한 의미에서 보면 호별소득보상제도는 공익형의 성격도 같이 가진다고 할 수 있다.
◦ 또한 지불방식도 판매가격과 생산비의 격차에 대해 고정지불과 변동지불로 서 경영안정을 도모하는 한편, 소득향상을 위한 다양한 활동에 대해 가산지 불을 하는 복합적인 지불방식을 채택하고 있다. 소요예산은 종전의 1,700억 엔에서 1조엔으로 대폭 인상함으로써 직불제가 농정의 중심을 이루고 있는 점도 특징이다.
제
3
장직접지불제의 문제점과 개선사항
1. 실시현황
◦ 1993년 UR 농업협상 타결 이후 출범한 WTO 체제에서 선진국들은 가격지 지 정책을 축소하는 대신 직접지불제를 중심으로 한 보조정책을 확대하는
◦ 1993년 UR 농업협상 타결 이후 출범한 WTO 체제에서 선진국들은 가격지 지 정책을 축소하는 대신 직접지불제를 중심으로 한 보조정책을 확대하는