3.1 직접지불제의 과제
◦ 중장기적으로 우리나라 직불제의 개선방향을 제시하는 경우 직접지불제의 과제를 설정할 수 있다. 우선 농가단위 직불제로 전환하기 위해서는 현행 직불제에 추가하여 밭농업을 대상으로 하는 직불제가 정비되어야 한다.
◦ 또한 직불제의 정책효과를 높일 수 있는 제도적 기반을 갖추어야 하고, 나 아가 이행조건에 대한 검증 등을 철저히 할 수 있는 조직체계가 마련되어야 한다. 그리고 생산자를 비롯하여 소비자와 직불제 관련 담당자 등이 직불제 에 대한 정확한 이해가 전제되어야 한다.
◦ 직불제 효과를 제고하기 위해서는 이행조건의 준수와 이에 대한 철저한 검 증이 전제되어야 한다. 이행조건을 강화하는 동시에 철저한 검증을 위해서 는 ①직불제 검증업무의 일원화, ②농가등록제 등과 같은 농가정보의 DB 화, ③지자체의 직접지불담당 인력확충 등과도 상호 관련되는 과제이다.
◦ 직불제에 대한 관계자의 정확한 이해가 선행되어야만 정책효과를 높일 수 있다. 직불제는 가격지지와는 달리 국가 또는 지방자치단체가 생산자에게 직접적으로 금전을 보조하는 정책수단이다. 이에 대한 대가로서 생산자는 이행조건의 철저한 준수가 의무화되어야 한다.
◦ EU나 일본 등 외국의 사례에서도 고정지불은 당초 시장개방 손실이나 가격 지지 인하에 대한 대가로서 지불되기 시작하였으나 실시되는 과정에서 환 경부하 경감이라는 이행조건 준수에 대한 대가로서 지불되는 것이 일반적 이다. 가산지불의 경우도 프로그램별 이행조건의 철저한 준수를 통하여 실
시효과를 높일 수 있다.
◦ 공익형 직불제는 이러한 기초 위에서 명확한 목표와 방향성을 가지고 도입 되어야 한다. 농업이 가지는 다원적 기능은 지나치게 포괄적이다. 예를 들 면, 환경편익 증진이나 환경부하 경감, 경관 형성, 농업자원 보전, 이산화탄 소 발생감축 등에 이르기까지 광범위하게 걸쳐 나타난다. 이러한 다양한 활 동을 통하여 다원적 기능의 확산, 지역농업 진흥, 농가의 경영안정 등의 방 향으로 추진되어야 한다.
3.2. 현행 공익형 직불제의 개편과제
◦ 현행 직불제 중에서 공익형은 쌀소득보전 직불제의 고정지불, 친환경농업 직불제, 경관 직불제, 조건불리지역 직불제 등이다. 쌀소득보전 직불제의 고 정지불은 논의 유지․보전이 지불근거이며, 나머지 직불제도 도입근거와 목적이 명확하게 설정되어 있다.
◦ 공익형 직불제를 확대하는 경우 두 가지 방향이 있다. 하나는 대상지역의 확대이고, 다른 하나는 다양한 공익적 기능의 확산이다. 먼저 대상지역 확 대와 관련하여 밭농업에 대한 쌀소득보전 직불제의 고정지불에 상당하는 직불제, 즉 밭의 보전이나 친환경 농업실시 등과 연계한 면적단위의 고정지 불이 구체화되어야 한다.
◦ 경관 직불제는 논밭을 대상으로 하고 있기 때문에 제도상의 문제는 없으나 조건불리지역 직불제는 현재 밭과 초지를 대상으로 하고 있어 논으로의 확 대가 검토과제이다. 논농업도 지역이나 입지에 따라 조건의 유․불리성이 존재한다. 논농업에서 조건의 불리성을 인정된다면 조건불리지역 논의 한 정, 지불근거, 지급단가 설정 등에 대한 검토가 뒤따라야 한다.
3.3. 공익형 직불제의 확충방향
3.3.1 지불방식◦ 공익형 직불제를 밭농업까지 확산하는 경우 밭농업이 가지는 다양한 품목 이나 지역적 특성도 고려해야 한다. 쌀소득보전 직불제는 전국 공통적으로 실시할 수 있지만 밭농업은 지역 특성이 강하다. 이러한 특성을 친환경과 경관 등 다원적 기능을 비롯하여, 밭농업 구조개선이나 지역자원 보전, 농 업 진흥 등과 연계하는 것이 바람직하다.
◦ 따라서 공익형 직불제가 현행 직불제 체제를 유지하되, 논농업과 밭농업을 대상으로 하면서 다원적 기능 발휘, 구조개선, 농업진흥 등 다양한 역할을 포함하기 위해서는 ‘고정지불’을 기본으로 하고, 각각의 기능을 이행하는 것을 조건으로 ‘가산지불’을 하는 지불방식에 대해 검토할 필요가 있다.
3.3.2 가산지불 프로그램
◦ 가산지불은 고정지불에 추가하며 개별프로그램의 이행조건 준수와 연계하 여 지불한다. 예를 들면 친환경농업, 구조개혁, 경관형성, 자원보전, 다원적 기능 발휘, 소득증대 등을 유도하는 방향으로 설계할 수 있다.
◦ 따라서 가산지불 프로그램으로는 ① 친환경농업형, ② 구조개혁형, ③ 경관 보전형, ④ 소득증대형 등과 같은 다양한 프로그램을 개발할 수 있다. 지역 단위에서 이러한 프로그램들이 다수 조합하여 실시된다면 농업진흥에 기여 할 수 있다.
□ 가산지불의 예시17
⑴ 친환경농업형
1-1 친환경(유기농업) 실시 1-2 토양유실 방지농법 실시 1-3 지력증진을 위한 윤작실시 1-4 사료작물 도입
1-5 이산화탄소(CO₂) 감축 등
⑵ 구조개혁형
2-1 지역단위 전략작물 도입 2-2 직거래 또는 계약거래 실시 2-3 규모확대 도모
2-4 지역단위 단지화 시도 2-5 지역단위 조직화 등
⑶ 경관보전형 3-1 경관작물 도입 3-2 연료작물 도입
3-3 밭담 등 농업자원 보전 등
⑷ 소득증대형
4-1 지역단위의 농산물가공, 특산품개발 4-2 도농교류 활동
4-3 기타 밭농업 발전을 위한 지역단위 공동활동 등
17 김태곤(2008)
3.3.3 가산지불 프로그램 사례
□ 과수 환경보전 프로그램
① 목적
◦ 감귤원이 가지는 대기정화 기능을 비롯하여 수자원함양, 홍수조절, 기후 순화 등 다원적 기능을 평가하여 이를 확산하기 위한 감귤원의 친환경적 인 보전에 기여하는 것이 목적이다.
② 대상농지 ◦ 과수원
③ 이행조건
◦ 과수원의 다원적 기능 증진활동 및 친환경적(무농약) 보전활동 등을 이행 조건으로 한다. 이러한 이행조건의 준수를 확인한 후 지불한다.
④ 단가
◦ 지불단가는 평가액의 일정비율을 지불단가로 하며, 구체적인 금액 산정 은 예산 등을 고려하여 결정한다.
⑤ 효과
◦ 과수원의 환경부하를 경감하고, 다원적 기능을 증대하는 효과를 기대할 수 있다.
□ 지력증진 프로그램
① 목적
◦ 주요 채소 등과 녹비작물 또는 사료작물 등과 윤작체계를 확립하여, 과잉 생산을 억제하고 지력증진에 기여하는 것이 목적이다.
② 대상농지
◦ 녹비작물 또는 사료작물을 포함하여 윤작을 실시하는 농지
③ 이행조건
◦ 1년 2작 또는 2년 3작 등 윤작을 실시하되, 휴한기에는 사료작물 또는 녹 비작물 등을 재배하여 농지에 산포하여야 한다. 월동 채소의 휴한을 우선 적으로 실시하여 과잉생산을 예방한다.
④ 단가
◦ 휴한에 의한 소득 감소액의 일정비율 지불
⑤ 효과
◦ 휴한에 의한 지력을 증진하는 효과와 조방경작에 의한 과잉생산을 방지 하는 효과 등을 기대할 수 있다.
□ 이산화탄소감축 프로그램
① 목적
◦ 지구온난화를 비롯한 지구환경문제는 세계 전체의 과제로 등장하고 있 다. 이 때문에 농업부문에서도 시설원예의 에너지절약대책이나 친환경농 업 등을 추진하고 있다.
◦ 한편 농지는 적절히 관리한다면 토양 중에 이산화탄소를 보전하여 이산 화탄소의 배출감축 또는 흡수원으로서 중요한 역할을 할 수 있다. 미국이 나 일본 등 선진국에서도 농지가 가진 이러한 기능에 착안하여 지원방안 에 대해 검토를 하고 있다.
◦ 녹비작물 등을 수확하여 토양에 환원하면 이산화탄소가 토양 속에 비축 되어 이산화탄소 감축효과를 발휘한다. 향후 농업부문에서의 이산화탄소
감축의무에 대응하여 장기적인 관점에서 도입할 필요가 있다.
② 대상농지
◦ 호밀, 헤어리베치, 콩, 보리, 수수, 유채 등의 작물재배 농지
③ 이행조건
◦ 상기 대상작물을 3개월 이상 생육해 경운하고 토양 속에 저장하여야 한 다. 마을단위로 일정면적 이상을 요건으로 한다.
④ 단가
◦ 이산화탄소 거래가격을 근거로 면적당·수량당 단가를 산정한다.
⑤ 효과
◦ 이산화탄소를 감축하여 지구온난화 방지에 기여하는 동시에 토양개량이 나 이산화탄소 절감형 농법개발 등의 효과를 기대할 수 있다.
□ 소득원 작물개발 프로그램
① 목적
◦ 현재의 과잉생산 작물을 대체하는 신규작물 개발을 장려하여 과잉생산을 방지하고 새로운 소득원 작물을 개발하는 것이 목적이다.
② 대상농지
◦ 주요 작물 이외의 신규작물의 시험재배 농지
③ 이행조건
◦ 당해 지역에서 재배되지 않거나 소규모 재배 작물을 대상으로 당해 지역 에서 시험 재배하여 소득원 작물로 확립하여야 한다.
④ 단가
◦ 시험재배 비용의 일정비율 또는 주요 작물소득의 일정비율
⑤ 효과
◦ 과잉생산을 예방하는 효과와 중장기적으로 소득원 작물을 개발하여 지역 의 소득증대효과를 기대할 수 있다.
3.3.4 지불단가
◦ 직불제의 도입근거는 대체로 기존의 지지가격 인하 또는 폐지에 대한 보상, 시장에서의 손실에 대한 보전, 그리고 국내외 생산조건격차에 대한 보전, 다 원적 기능에 대한 보상 등을 들 수 있다. 외국의 직불 단가도 이러한 도입근 거를 기준으로 결정된다.
◦ 공익적 직불제의 고정지불 단가는 시장개방에 의한 손실액, 다원적 기능 평 가액, 생산조건의 불리성 등이 지불단가의 산정근거가 될 수 있다.
◦ 가산지불 단가는 프로그램 개발후 프로그램에 따라 단가를 설정해야 할 것 이다. 프로그램별 이행조건 준수에 따른 ‘비용 증가액’ 또는 ‘소득 감소액’이
◦ 가산지불 단가는 프로그램 개발후 프로그램에 따라 단가를 설정해야 할 것 이다. 프로그램별 이행조건 준수에 따른 ‘비용 증가액’ 또는 ‘소득 감소액’이