2.1. 농업정책 평가기준
일본의 농정개혁을 평가하기 위해 1998년 OECD 농업국에서 동의한 투명성 (transparency), 목적성(targeting), 개조성(tailoring), 탄력성(flexibility), 공정성(equity) 등의 기준을 이용하였다. OECD의 이러한 평가기준들은 시장을 왜곡시키지 않고 자연자원 과 투입재의 효과적인 사용을 위하여 모든 경제에 영향을 미칠 수 있는 경제부문을 평가·지원하기 위해 고안되었다. 본고에서는 농정개혁을 지속하기 위해 구체적인 대 안을 제시하고자 한다.
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2.2. 농업정책 방향 평가
일본의 농정개혁 방향은 일반적으로 투명성, 목적성, 개조성, 탄력성, 공정성의 정책 원칙들과 일치한다. 새로운 농업기본법은 이전의 가격중심의 정책에서 농가소득을 지 지하는 방향으로 전환하면서 보다 시장지향적인 농업정책으로 전환하였다는 점에서 매우 중요한 의미를 지닌다. 주요한 변화는 쌀, 밀, 대두, 사탕무, 감자, 사탕수수, 우유 에 대한 가격관리를 철회했다는 것이다. 그러나 생산자와 소비자가 농정개혁의 혜택 을 누리기 위해서는 아직도 많은 부분이 개선되어야 한다.
1986-1988년에서 2005-2007년까지 시장가격지지의 수준은 39%이상 감소하였지만, 농업보조의 주요 요소들은 큰 변화가 없다. 시장을 왜곡하는 보조들1)의 비율인 생산 자보조지표(Producer Support Estimate, PSE)2)는 95%에서 93%로 매우 조금 감소하였다.
또한 생산자보조지표 중 단일품목보조(Single Commodity Transfers, SCT)3)의 비율은 1986-1988년에서 2005-2007년까지 93%에서 1% 감소에 불과한 92%였다. 단일품목보조 는 농민이 특정품목을 경작하게 하기 때문에 시장을 더 왜곡시키는 보조의 형태라고 할 수 있다. 2007년, 핵심 농민들(core farmers)을 위해 직접지불제가 소개되면서 시장을 왜곡하는 보조에서 보다 진보한 보조방법으로 개선되었다고 평가할 수 있다. 그러나 직접지불제가 전체 보조에서 차지하는 부분은 많지 않고, 대부분의 농업보조시스템은 여전히 쌀을 중심으로 이루어져 있다.
쌀의 유통 개선과 쌀 생산의 탄력성을 높이는 정책들은 그동안 일본 정부가 모든 유통 단계를 통제해오던 정책에서 변화된 시장지향 정책이라 할 수 있다. 현재 일본의 국내 쌀 가격은 국내시장의 수요와 공급에 의해 반응하고 있으며, 시장이 보다 효율적 으로 움직이게 하는데 도움이 되고 있다. 그러나 정책결정자들은 쌀 가격 통제를 완전 히 포기하기를 꺼려하고 있는 상황이다. 현재 일본의 쌀 가격은 생산조정프로그램에 의해 국내의 쌀 공급을 조절하고 있어 국제 쌀 시장의 가격보다 높은 편이다.
2.3. 생산보조와 직접지불제 평가
일본에서 효율적인 생산자에 대한 보조를 제한하는 시도는 정책목표 달성을 위해 개선된 좋은 예라고 할 수 있다. 농가소득증가 목표를 위해 농장규모와 사업적인 농가
1) 시장가격지지, 지역산출물에 기초한 보조, 상응한 제한이 없는 가변투입물에 기초한 보조.
2) 생산자보조지표(Producer Support Estimate, PSE): 생산자의 농산물 판매에 따른 수입 중에서 정부의 보조 부분이 차지하는 비율.
3) 단일품목보조(Single Commodity Transfers, SCT): 생산과 관련하여 단일품목에 대해 농가에서 받는 정부 보조의 비율.
국가별 농업자료
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들을 늘리는 것은 단순히 모든 농가를 보조, 지원하는 것 보다 더 건설적이며 지속가 능한 접근방법이다. 2004년의 핵심 쌀 농가에 대한 소득지원프로그램과 2007년의 핵 심농가에 대한 직접지불의 시행은 중요한 발전이다. 이러한 접근은 경쟁력과 효율성 증진을 위해 좋은 방법이라고 할 수 있으며, 장기적으로 시장 왜곡적인 지원에서 벗어 날 수 있는 방법이라 할 수 있다.
산악지대 및 고지대에 대한 직접지불제의 시행은 소득문제에 직면한 개인들이나 지 역을 직접 대상으로 하고 있다는 측면에서 긍정적인 방향이다. 이러한 지역을 대상으 로 하는 직접지불제는 전통적인 자연경관과 환경적 가치를 보전한다는 측면에서 더욱 더 중요한 정책이라고 할 수 있다. 그러나 이러한 직접지불제는 전체농촌을 대상으로 하는 정책으로 농업부문 이상을 포괄하기 때문에 대체할 수 있는 정책 대안이 없다는 문제점을 안고 있다.
2.4. 토지제도 개선과 친환경 농업 평가
정책의 개혁은 농업부문에 새롭게 진입하는 사람들을 위해 그 범위를 확장하였으 며, 농경지 병합을 관리하는 규정들을 보다 완화하였다. 이러한 개혁 방향은 농업부문 에 새롭게 진입하려는 사람들과 고령화된 농업인들에게 활력을 불어넣었다는 측면에 서 긍정적인 평가를 받을 수 있다. 비농업부문의 협력과 잠재적인 새로운 진입자들은 농업부문에 새로운 자본을 제공할 수 있으며, 농장경영을 보다 사업화할 수 있을 것이 다. 특정품목의 생산을 제한하거나 시장의 위험을 왜곡하는 정책들은 새로운 진입자 들의 농장경영을 통해 발현되는 수입극대화 능력을 제한함으로써 농업부문의 매력을 낮출 수 있다.
지난 10년 동안 일본은 환경친화적인 농업을 위한 정책들을 추진해 왔다. 1999년의
“친환경농산물(Eco-farmers)” 증명 시스템의 도입과 축산분뇨처리시설의 설치는 긍정적 인 발전으로 평가할 수 있다. 2005년 발표된 농업생산에서의 환경보전 원칙은 친환경 적인 농업을 지향하기 위해 운동의 시발점이 되었으며 보다 명확한 정책목표와 정책 평가체계를 규정하고 있다.
2.5. 무역정책 평가
무역정책과 관련하여 일본은 2000년 이후 싱가포르, 멕시코, 필리핀, 태국, 말레이시 아, 인도네시아, 브루나이, 칠레 등과 FTA를 활발하게 추진해 왔다. 이러한 FTA는 여
세계농업 제139호 | 105 러 민감 농산물에 대해 관세를 낮추거나 없애고, 특별할당관세 등을 도입하였다. 이러 한 움직임은 시장개방을 위한 긍정적인 진일보이며 다자무역의 자유화를 통한 상호보 완적인 조치로 고려되어야 한다.