용도지역 변경으로 인한 개발이익 환수 필요성

문서에서 서울시정개발연구원 SEOUL DEVELOPMENT INSTITUTE (페이지 12-0)

‘개발이익환수에 관한 법률’에서 ‘개발이익’의 정의가 ‘토지이용계획의 변경’

에서 발생하는 이익도 포함하고 있음에도 불구하고 개발부담금을 부과하는 대 상에서 ‘용도지역변경’은 포함되어 있지 않음.

연구결과 서울과 같은 기성 시가지에서는 용도지역의 변경으로 인해 대규모 개발이익이 발생하고 있으나 용도지역변경에 따른 개발이익 환수가 명확화되 지 않아 지구단위계획구역과 같이 용도지역변경을 수반한 대규모 건축물 개발 은 개발이익 환수대상에서 제외되고 있는 실정임.

따라서 ‘개발이익 환수에 관한 법률’에서 ‘용도지역변경으로 인한 개발이익’

을 환수 대상에서 명확화하고 명시해야 함.

3. 사전협상제와 연계한 기부채납의 개발이익 환수제도 정착

개발부담금이 소규모 개발사업의 개발이익 환수에 유리하고 기부채납이 대

규모 개발이익 환수에 적합하며 대규모 개발이익은 현재 추진되고 있는 사전협 상제와 결합하면 큰 시너지 효과를 낼 수 있을 것으로 기대됨.

특히 사전협상제도는 10,000㎡ 이상의 경우에만 대상이 되므로 대규모 개발 에 한정하여 개발이익 환수의 특례로 인정하고 개발부담금 산정에서 배제하여 협의에 의한 산정이 가능하도록 한다면 전반적인 제도를 수정하지 않고도 대규 모 개발사업에서 효율적으로 개발이익 환수를 실시할 수 있을 것임.

‘개발이익환수에 관한 법률’에서 일정 정도 이상 규모의 사업에 대해서는 개 발부담금을 별도 산정할 수 있게 조항을 마련하고 개발부담금의 납부 방식에서 용적률 인센티브 없는 현물 대납 형식을 인정한다면 기부채납 방식으로 개발이 익 환수가 가능할 것임. ‘개발이익 환수에 관한 법률 시행령’ 제22조는 개발부 담금의 납부를 물납으로 가능하도록 규정하고 있어 토지 현물 대납 방식으로 개발부담금 납부가 가능한 상황임.

현재 개발사업이 끝나고 이루어지는 개발부담금의 부과 방식에서 대규모 개 발에 대해서는 예외규정을 두고 그에 따르도록 하는 조항이 포함되면 대규모 개발사업의 경우 사전협상제도를 통하여 개발계획, 공공기여의 정도, 공공 시 설의 종류 등이 결정되어 개발이익 환수제도의 원래 취지에 합당하게 운영될 것임.

이때 사전협상제도에 의해 결정되는 공공기여 시설에는 해당 사업에서 필요 한 기반시설뿐만 아니라 광역시설도 포함하여 그 사업이 지역의 거점 역할을 수행하는 데 기여하도록 할 수 있음.

목 차

제1장 연구개요 ··· 3

제1절 연구의 배경 및 목적 ··· 3

1. 연구의 배경 ··· 3

2. 연구의 목적 ··· 4

제2절 연구의 범위와 방법 ··· 5

1. 연구의 범위 ··· 5

2. 연구의 내용 및 체계 ··· 6

제2장 개발이익 환수제도 현황 ··· 11

제1절 개발이익 개념과 환수의 정당성 ··· 11

1. 개발이익의 개념 ··· 11

2. 개발이익의 환수수준에 대한 쟁점 ··· 14

제2절 개발이익 환수제도 종류 ··· 15

1. 개발이익 환수제도의 유형 ··· 15

2. 개발이익환수금과 여타 부담금과의 차이 ··· 16

3. 대표적 개발이익 환수제도:개발부담금 ··· 19

제3절 개발이익 환수제도의 현황과 변화 추이 ··· 20

1. 조세형식의 개발이익 환수제도 현황과 변화 ··· 20

2. 부담금 형식의 개발이익 환수제도 변화 ··· 21

제3장 개발부담금과 개발이익 환수 ··· 27

제1절 서울시 개발부담금 부과 현황 조사 ··· 27

1. 개발부담금제도의 개요 ··· 27

2. 서울시 개발부담금 부과 현황 조사 ··· 32

제2절 개발부담금의 환수실태 ··· 38

1. 지가 상승률과 개발부담금의 징수금 비교 ··· 38

2. 건축허가 동수와 개발부담금의 비교 ··· 39

제3절 개발부담금의 한계 ··· 41

1. 부과대상사업의 한정 ··· 41

2. 계획이득의 누락 ··· 44

3. 건축물 분 개발이익 배제 ··· 46

4. 개발부담금의 과소 추정 ··· 50

제4장 기부채납과 개발이익 환수 ··· 59

제1절 기부채납제도 ··· 59

1. 왜 기부채납인가? ··· 59

2. 기부채납의 개념과 법적 지위 ··· 60

3. 도시개발사업 시 기부채납의 과정 ··· 62

4. 기부채납과 인센티브 부여과정 ··· 63

제2절 기부채납의 운용 현황 ··· 65

1. 사업유형별 기부채납률 ··· 65

2. 기부채납을 통한 기반시설의 확보 ··· 67

3. 기부채납제도의 다양화 ··· 70

제3절 기부채납과 개발이익 환수 ··· 71

1. 기부채납의 개발이익 환수제도 성격 ··· 71

2. 사업면적별 기부채납률의 변화 양상 ··· 72

3. 용도지역 변경 시 기부채납률의 증가 ··· 73

4. 일정수준의 기부채납률 배분 ··· 73

5. 서울전체의 광역 기반시설의 확보 ··· 75

제4절 기부채납의 쟁점 ··· 78

1. 부당결부 금지 ··· 78

2. 기부채납 시설의 적절성 ··· 80

3. 인센티브의 일관성 ··· 81

4. 과도한 인센티브 논란 ··· 82

5. 기부채납과 관련한 쟁점의 분석 ··· 83

제5장 해외의 개발이익 환수제도 ··· 89

제1절 영국의 개발이익 환수제도 ··· 89

1. 1942년 우그와트(Uthwait) 보고서 이전의 환수제도 ··· 89

2. 우그와트 보고서 이후 부담금과 조세 ··· 90

3. 계획의무(Planning Obligation)와 계획협정(Planning Agreement) ··· 92

4. 영국 개발이익 환수제도의 시사점 ··· 94

제2절 미국의 개발이익 환수제도 ··· 95

1. 분필규제(Subdivision Control)와 공공시설부담(Subdivision exactions) · 95 2. 개발영향부담금(Development Impact Fees) 제도 ··· 97

3. 연계부담금(Linkage Fees) ··· 98

4. 미국 개발이익 환수제도의 시사점 ··· 100

제6장 개발이익 환수제도 개선 방향 ··· 103

제1절 개발부담금과 기부채납의 적용성 비교 ··· 103

제2절 개발이익 환수대상 범위 확대 ··· 105

1. 토지에만 한정된 개발이익 개념의 확대 필요 ··· 105

2. 용도지역 변경으로 인한 개발이익 환수 필요성 ··· 106

제3절 기부채납을 통한 개발이익 환수제도의 정착 ··· 106

1. 서울시의 사전협상제 ··· 106

2. 개발이익 환수제도의 검토 ··· 108

참고문헌 ··· 113

부 록 ··· 117

영문요약 ··· 145

표 목 차

<표 3-23> 영등포 ○○마트 사업 시행 일정 ··· 53

<표 3-24> 개발부담금 부과기준 지가변동률과 비교 ··· 54

<표 4-1> 각 용적률의 정의 ··· 64

<표 4-2> 도시재생사업에서 용적률 부여 체계 ··· 65

<표 4-3> 사업 유형별 평균 기부채납률 ··· 66

<표 4-4> 기부채납과 도시계획시설사업의 기반시설 확보율 비교 ··· 67

<표 4-5> 도시환경정비사업의 사업면적에 따른 기부채납률의 변화 ··· 72

<표 4-6> 지구단위계획 특별계획구역 사업면적에 따른 기부채납률의 변화 ··· 72

<표 4-7> 용도지역 변경에 따른 기부채납률 의무 비율 ··· 73

<표 4-8> 용산 한강로 주변 특별계획구역의 사업 개요 ··· 74

<표 4-9> 용산1종 지구단위계획구역 특별계획구역 사업 개요 ··· 77

<표 4-10> 주택건설사업과 관련한 부당결부금지 조항 ··· 79

<표 4-11> 기부채납으로 확보되는 시설의 종류 ··· 80

<표 4-12> 지구단위계획 특별계획구역의 기부채납률 및 용적률 인센티브의 비교 ··· 82

<표 5-1> 영국의 개발이익 환수제도의 변천 과정 ··· 91

<표 5-2> 샌프란시스코 연계부담금의 용도지역별 의무주택 건설량 ··· 99

<표 5-3> 샌프란시스코 연계부담금 용도지역별 연면적당 부과금 ··· 99

<표 6-1> 개발이익 개념에 관한 예시 ··· 105

<표 6-2> 사전협상제를 통한 용도지역 변경 시 공공기여율 ··· 107

<표 6-3> 사전협상제를 통한 도시계획시설 폐지(복합화)에 따른 공공기여율 ··· 107

그 림 목 차

<그림 4-10> 기부채납의 각 성격 구분 ··· 85

<그림 6-1> 기부채납과 개발부담금의 적용성 비교 ··· 104

<그림 6-2> 기존의 사업 허가 절차와 사전협상제를 통한 허가절차의 비교 ··· 108

제1절 연구의 배경 및 목적 제2절 연구의 범위 및 방법

제1장 연구개요

1

제 1 연구개요

제1절 연구의 배경 및 목적 1. 연구의 배경

1) 공공시설 수요의 다양화와 그에 따른 재원마련의 필요성

삶의 질에 대한 관심이 높아지면서 도로와 공원과 같은 기반시설뿐만 아니라 도서관, 문화시설과 같은 공공시설에 대한 시민들의 요구는 확대되고 있는 반 면, 신규개발이 거의 완료된 지 20년이 지난 서울에서는 기성 시가지가 노후화 되면서 도시 관리 수요도 증가하는 추세이다.

그러나 매우 빠르게 증가하는 도시 관리 수요에 대응하기 위한 재원 마련은 쉽지 않은 형편이다.

개인 노력의 투입 없이 발생하는 개발이익을 효과적으로 환수하여 공공시설 에 재투자할 수 있다면, 투기를 방지하여 경제의 건전성을 유지할 수 있을 뿐만 아니라 충분한 기반시설과 공공시설의 공급으로 사회 전체의 편익 향상에 기여 할 수 있을 것이다.

4 도시개발에 따른 개발이익 환수실태 및 제도개선 방향 연구

따라서 이 연구에서는 대표적 개발이익 환수제도인 개발부담금의 적용 사례 를 구체적으로 조사하여 개발부담금의 현황과 실효성을 파악하고, 실제적으로 개발이익 환수제도로 사용되고 있는 기부채납의 현황 및 적용가능성에 대해 분 석하였다.

2) 환수된 개발이익의 효과적 사용을 위한 제도 개선 방향 도출

개발사업의 종류에 따라 적용되는 개발이익 환수제도의 종류와 적용실태가 매우 상이하여 개발이익 환수제도에 관해 형평성 논란과 재원 활용의 효과성이 미흡하다는 비판이 있다.

한편으로 개발이익 환수제도는 개별 제도별로 관리되어 상호 보완성에 대한 고려가 미흡하여 효과적인 개발이익 환수를 더욱 어렵게 만들고 있다.

개발이익 환수실태 결과를 통해 개발이익 환수제도와 관련한 쟁점을 정리하 고 개발이익 환수제도들의 상호 보완적 방향을 모색하며 환수된 개발이익을 도 시계획 실현을 위한 재원으로 활용하도록 제도 개선 방향을 도출한다.

제2절 연구의 범위와 방법 1. 연구의 범위

1) 연구의 공간적 범위와 시간적 범위

연구의 공간적 범위는 서울시로 한정한다. 개발이익 환수제도는 주로 신규 개발사업에 초점이 맞춰져 있지만, 개발이 20년 전에 거의 완료되어 기성 시가 지가 대부분인 서울시는 정비사업이 활발한 상황이다. 이처럼 기성 시가지가 대다수인 서울시의 특성에 초점을 맞추어 제도 개선 방향을 제시하였다.

연구의 시간적 범위는 2001년부터 2010년까지 10년이며 조사대상사업은

6 도시개발에 따른 개발이익 환수실태 및 제도개선 방향 연구

2001년 1월 1일 이후 사업시행 허가를 받고 2010년 12월 31일 이전에 사업 준 공 허가를 받은 사업으로 한정하였다.

개발이익이 충분히 발생하는 대규모 사업은 사업허가부터 사업준공까지 짧

개발이익이 충분히 발생하는 대규모 사업은 사업허가부터 사업준공까지 짧

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