1) 개발이익 범위 해석에서의 쟁점
개발이익 개념은 영국에서 처음 도입되었으며 1492년 방파제건설로 인한 편 익 대가를 수익자 부담금형태로 징수하였다. 그 후 20세기에 도시화가 급격히 진행되면서 개발이익 개념은 도시계획 및 토지이용 변경허가(무형적 개발)에 의해 상승한 이익(betterment)으로 확대되었고 결국 1965년 토지소유자의 투자 에 의한 증가를 제외한 모든 지가상승분(capital gain)으로 개발이익 환수대상이 확대되었다(정희남 외, 2003)
발생요인별 개발이익 중, 공공투자에 의한 지가 상승분과 용도지역의 변경 등에 의한 계획이득은 환수의 정당성이 대체로 인정된다. 그러나 사회ㆍ경제적 여건변화에 따라 발생하는 우발적 개발이익은 토지소유자의 노력에 의하여 발 생하는 개발이익이 아니지만 공공의 개입으로 발생한 이익으로 보기도 어렵기 때문에 환수 대상으로 보는데 논쟁의 여지가 많다(김상일 외, 2006)
그러나 대부분의 국가에서 광의의 개발이익 개념을 채택하는 이유는 다음과 같다.
먼저, 지가는 토지의 자연적ㆍ인문적 특성, 경제적 상황, 투기적 가수요, 공공 투자와 연관된 편익성, 도시계획 결정 등 다양한 요인에 의해 변동하기 때문이다.
제2장 개발이익 환수제도 현황 15 다음으로, 지가 상승요인을 이론적으로는 요인별로 정의할 수는 있지만 실제 요인별로 분류하여 계산하는 것은 매우 어렵기 때문이다.
마지막으로 여러 가지 사회ㆍ경제적 외부요인에 의해 발생한 개발이익이 토 지소유자에게만 전적으로 귀속되는 것은 형평성의 문제가 있기 때문이다.
2) 논쟁지점의 구분과 실태조사의 중요성
개발이익 환수에 대한 논쟁은 토지의 공공성과 토지소유자의 재산권에 대한 철학적 차이로 발생한다. 그러나 한편으로는 개발이익 환수제도와 그 제도의 수행과정에서 발생하는 비합리적인 문제도 논쟁의 커다란 원인이다. 행정적ㆍ 기술적 차원에서 발생하는 문제로 인한 논쟁은, 제도의 보완과 집행과정의 명 확성과 투명성을 이루면 많은 부분이 해결될 수 있다. 그러기 위해서는 현재 개 발이익 환수실태에 대한 실사가 가장 선행되어야 할 과제이다.
제2절 개발이익 환수제도 종류 1. 개발이익 환수제도의 유형
개발이익 환수제도는 크게 조세형식에 의한 개발이익환수제도, 부담금에 의 한 환수제도, 기타 형식에 의한 개발이익 환수제도로 나눌 수 있다.
조세는 대부분 매매과정에서 발생하는 자본이득에 대해 부과하는 제도로 광 의의 개발이익을 대상으로 하고 있다. 간주취득세는 지목변경을 통하여 지가가 상승한 경우 얻게 된 개발이익의 일부를 환수하기 위하여 지목변경 시 토지를 취득한 것으로 간주해 취득세를 부과하는 제도로 협의의 개발이익을 대상으로 하고 있다.
부담금제도는 직접적인 개발사업에 의해 발생하는 최협의 개발이익을 대상
으로 하고 있으며 직접적인 재원확보를 위한 수익환수형 부담제도와 개발사업
제2장 개발이익 환수제도 현황 17
익환수금’은 ‘해당 사업을 통해 발생한 이익’ 자체를 환수하기 위해서라는 목적 자체에서 차이가 난다. 여타 부담금의 부과 목적이 해당 사업과 관련 있는 사람 들에게 해당 비용을 충당하는 데 있지만, ‘개발이익환수금’의 부과목적은 해당 사업으로 발생하는 불로소득을 환수하는 데 있어 부과 목적이 다르다고 할 수 있다.
부담금 부과전 원인자, 시설부담금 부과 개발이익환수금
<그림 2-2> 개발이익환수금과 여타 부담금의 차이：목적의 차이
3) 개발이익 환수금과 여타 부담금과의 차이：부과된 부과금 수혜자의 차이
수익자ㆍ원인자부담금은 해당 사업으로 이익을 보거나 해당 사업의 원인을 발생시키는 사람들에게 해당 사업의 비용을 부담케 하는 제도로 사업으로 인해 이익을 받게 되는 수혜자와 그에 대한 비용부담자가 일치한다. 시설부담금 제 도는 해당 사업을 하여 기반시설의 수요를 발생시킨 자에게 시설 설치 비용을 부담하게 하는 면에서 원인자부담금과 성격이 비슷하다. 그러나 시설부담금으 로 설치하는 시설은 주로 도로나 학교와 같은 기반시설로 이 기반시설을 이용 하여 이익을 보는 수혜자와 시설을 설치하는 비용부담자가 정확히 일치하지 않 는다.
이와 비교할 때 개발이익환수금은 비용 부담이 아닌, 개발 사업으로 인해 발 생한 개발 이익을 사회에 환원하는 것으로 부담금의 납부자와 수혜자가 상이 하다.
제2장 개발이익 환수제도 현황 19
<그림 2-3> 개발이익환수금과 여타 부담금의 차이：수혜자의 차이
3. 대표적 개발이익환수제도：개발부담금
일반적으로 여타의 부담금의 해당 사업의 비용 충당을 위한 재원 마련에 초 점이 맞추어져 있는 반면, 개발이익환수금은 개인의 노력과 상관없이 발생하는 개발이익 환수에 초점에 맞추어져 있다. 즉, 여타 부담금이 비용 마련을 위한 부담금의 목적 수행과 함께 개발이익 환수 기능을 동시에 수행하고 있는 것이 라면 개발이익환수금은 개발이익 환수 목적 자체를 위해 만들어진 제도이다.
따라서 개발이익환수금이 개발이익 환수제도의 목적과 취지를 가장 반영하고 있는 대표적인 제도라고 할 수 있다.
개발이익환수금에는 개발부담금과 재건축부담금이 있다. 이 중 개발부담금 은 90년 이후부터 제도의 수정을 거치며 실시되어 제도적으로 안착되었다고 볼 수 있다. 반면, 재건축부담금은 2006년에 제도화되어 2011년 현재 부과실적만 2건이 있을 뿐 징수 실적이 존재하지 않는다. 따라서 부과ㆍ징수 실적이 있고 제도적으로 보완된 개발부담금 제도가 현재 가장 대표적인 개발이익 환수제도 라고 할 수 있다.
제3절 개발이익 환수제도의 현황과 변화 추이 1. 조세형식의 개발이익 환수제도 현황과 변화
조세형식에 의한 개발이익 환수제도는 간주취득세, 부동산투기억제세, 양도 소득세(법인세특별부가세), 토지초과이득세를 들 수 있으나 현재 남아 있는 제 도는 간주취득세와 양도소득세이다.
1967년 1월28일 제정된 ‘부동산투기억제에관한특별조치법’에 의하여 ‘부동 산투기억제세’를 도입하였으나 1974년 12월24일 ‘소득세법’을 개정하여 일부 토지에 한정하였던 종전의 ‘부동산투기억제세’를 모든 토지에 적용하는 ‘양도 소득세’로 전환하였다. 그리고 개인에 대한 양도소득 과세와 형평성을 유지하 기 위하여 ‘법인세 특별부가세’를 도입하였다가 2001년 12월31일에 폐지되었 다. 이후 법인세 특별부가세의 비슷한 항목은 법인세 조항들에서 일부가 유지 되고 있으나 조세 자체는 폐지되었다.
<그림 2-4> 개발이익 환수제도 중 조세제도의 변화 과정
간주취득세는 지목변경을 통하여 지가가 상승한 경우 얻게 된 개발이익의 일부를 환수하기 위하여, 1969년 12월22일 ‘지방세법’ 개정을 통하여 도입되
제2장 개발이익 환수제도 현황 21 었다. 현재 간주취득세의 법적 근거는 유지되고 있으나 최근 부과실적이 없는 상황이다.
토지초과이득세는 지가안정 및 토지의 효율적 이용을 제고하기 위해 1989년 12월30일 ‘토지초과이득세법’ 제정을 통하여 도입되었고, 토지투기 억제와 토 지의 공공성 제고를 위해 도입한 토지공개념제도의 일환이었다. 그러나 토지초 과이득세는 미실현 이익에 대한 과세라는 측면에서 많은 반발을 일으켰고 1994 년 7월29일 헌법재판소에서 이중과세 등의 이유로 일부 헌법불합치 판정을 받 아 개정되었으나 1997년 외환위기 극복과정에서 1998년 폐기되었다.
2. 부담금 형식의 개발이익 환수제도 변화
1) 개발부담금
1980년에 말 부동산투기현상으로 인한 심각한 사회적 문제들이 대두되자 정부는 개발이익의 사회적 환수를 강화하기 위해 1986년 토지공개념 3법을 제 정하였으며 그 중 하나인 개발부담금제는 1989년 제정하여 1990년부터 시행 되었다.
개발부담금은 그 간 사회상황이나 경제적 여건에 따라서 많은 변화가 있었 다. 1997년 외환위기의 영향으로 개발부담금은 1998년에 부과가 중지되었다가 2000년부터 부과율이 25%로 조정되면서 다시 부과되었다. 2001년에는 ‘부담금 관리기본법’이 제정되면서 서울시ㆍ인천시ㆍ경기도를 제외한 지역에서 2002년 1월1일부터 부과가 중지되었고 서울시ㆍ인천시ㆍ경기도는 2004년 1월1일부터 부과가 중지되었다. 이후 2005년 8.31 부동산 정책으로 인하여 2005년 12월7일 부터 재부과되고 있다.
<그림 2-5> 개발이익 환수제도 중 부담금제도의 변화 과정
2) 재건축부담금
재건축부담금은 2005년 8.31대책을 통해 도입이 결정된 이후 2005년 5월24일 에 ‘재건축초과이익환수에 관한 법률’에 의해 제도화되었다. 그러나 현재 2건의 부과실적만 있고 징수실적이 없는 상황으로 제도 정착에 어려움을 겪고 있다.
3) 기반시설부담금
시설부담형 부담제도로는 학교용지부담제, 광역교통시설부담금, 과밀부담금, 기반시설부담제 등이 있다.
기반시설부담제는 2003년 ‘국토의계획및이용에관한법률’에서 기반시설연동 제와 함께 시작되었다가 2006년 ‘기반시설부담금에관한법률’로 개발부담금으 로 부과ㆍ징수되었다. 2008년 기반시설부담금제도는 폐지되고, ‘국토의계획및 이용에관한법률’에서 ‘기반시설부담구역’에 부과하는 ‘기반시설설치비용부과 금’으로, ‘도시재정비촉진을위한특별법’에서는 ‘기반시설설치비용부담금’으로 전환되었다.
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4) 광역교통시설부담금
광역교통시설부담금은 2000년 1월29일 ‘대도시권광역교통관리에관한특별 법’ 개정을 통해 광역교통시설의 건설에 소요되는 재원을 확충하고 다양한 광
광역교통시설부담금은 2000년 1월29일 ‘대도시권광역교통관리에관한특별 법’ 개정을 통해 광역교통시설의 건설에 소요되는 재원을 확충하고 다양한 광