연방헌법 제6조는 연방헌법과 이에 근거하여 만들어지는 법률 및 조약은 국가 최고의 법이라고 규정하고 있는 최고법 조항(supremacy clause)을 포함하고 있다. 만약 연방법과 주법이 충돌한다면, 연방법이 상위법이기 때문에 연방법이 적용되고 주법 또는 자치법규가 무효로 된다. 연방대법원은 최근에 “연방법 우선의 법리(preemption doctrine)를 파생시킨 최고법 조항에 따라, ‘어떠한 주법도 비록 그것이 승인된 주 의 권한 내에 있는 것이 명백하더라도 연방법과 충돌하거나 상반된다 면 연방법에 따라야 한다”고 선언한 바 있다.148)
물론 어려운 점은 특정한 주법이나 자치법규가 개별 연방법령 (federal statute or regulation)에 의해 우선당하는지의 여부를 결정하는 것이다. 하지만 다른 여러 영역에서처럼, 여기에도 특정한 주법이나 자치법규가 연방법 우선에 근거하여 무효로 되는지 여부를 결정하기 위한 어떤 명백한 규칙은 없다. 연방대법원은 “완벽한 헌법심사기준이 나 독점적인 헌법판단척도가 있는 것은 아니다. 결론적으로 투명하고 명백하고 의심할 나위 없이 두드러진 공식은 있을 수 없다”고 언급한 바 있다.149)
2. 방 법
연방법 우선이 인정되는 경우는 크게 세 가지로 구분할 수 있다. 첫 째, 명시적 연방법 우선은 연방법 우선에 관한 명시적 문언이 있는 경우에 발생한다. 둘째, 묵시적 연방법 우선이 있다. 연방대법원은 세
148) Gade v. National Solid Waste Management Association, 505 U.S. 88, 1084 (1992).
149) Hines v. Davidowitz, 312 U.S. 52, 67 (1941).
가지 유형의 묵시적 연방법 우선을 인정해 왔다. 하나는 “영역에 따른 연방법 우선(field preemption)"으로서 “연방의 규제체계가, 보편적이어 서 연방의회가 주에게 연방의 규제체계를 보완할 어떠한 여지도 주지 않았다고 추정하는 것이 합리적인 경우”가 그것이다.150) 묵시적 연방 법 우선의 또 다른 유형은 연방법과 주법 사이에 충돌이 있는 경우에 생긴다. 연방법이 주법에 명시적으로 우선하지 않는 경우에도, 연방법 우선은 “연방규제와 주 규제 모두의 준수가 물리적으로 불가능한 경 우”에 인정될 수 있다.151)
묵시적 연방법우선의 원칙이 적용되는 세 번째 유형은 연방의 목표 달성을 저해하는 주법을 들 수 있다. 마지막으로, 주가 일반적으로 연 방정부의 활동에 대해서 과세나 규제를 할 수 없다는 점에서 발생한 다. 이것은 주법이 최고법 조항에 근거해서 무효화되기 때문에 연방 법 우선의 한 형태로 볼 수도 있다고 하더라도, 이러한 유형의 연방 법 우선은 연방의회의 의도에 따라 판단되는 것이 아니기 때문에, 다 른 것들과는 다르다.
비록 이러한 유형들의 연방법 우선이 별개의 범주들로 소개되고 있 지만, 실제로 그것들은 종종 서로 중복되기도 한다. 이들 모든 범주들 은 대개 연방의회의 의도에 대한 판단 여하에 달려있다. 공통된 문제 점은 연방법 우선에 관한 연방의회의 의도가 대개 불분명하다는 점이 다. 연방의회는 종종 연방법 우선 문제에 대하여 침묵한다. 연방의회 가 연방법 우선에 대한 의도를 명시적으로 표현한 때에도, 연방의회 는 거의 연방법 우선의 범위를 지정하지 않거나 혹은 발생할 수 있는 무수한 상황에 대한 지침을 제공해 주지 않는다. 아마도 이 때문에 연 방대법원에 의한 연방법 우선 판결들이 급증해 왔을 것이다. 연방법 우선 문제들은 말 그대로 연방규제법규의 모든 영역에서 발생한다.
150) Rice v. Santa Fe Elevator Corp., 331 U.S. 218, 230 (1947).
151) Florida Lime ＆ Avocado Growers, Inc. v. Paul, 373 U.S. 132, 142-143 (1963).
(1) 명시적 방법
연방법은 명시적으로 주 규제입법을 배제할 수 있다. 연방의회가 입 법권을 가지고 있는 경우에는, 언제나 연방의회는 어떤 분야에서도 배타적으로 연방법을 제정할 수 있다. 조세에 관한 분야도 예외가 아 니다. 연방의회가 이렇게 하기 위한 가장 확실한 방법은 명시적으로 어떤 영역에 대하여 배타적으로 주와 자치단체의 규제를 배제하는 것 이다. 그리하여 몇몇 연방법들은 명시적으로 주법과 자치법규에 우선 한다는 조항을 갖고 있다. 예를 들어 1974년의 연방피용자퇴직급여보 장법(the Federal Employee Retirement Income Security Act: ERISA)은
“주법이 현재 또는 미래에 있어서 어떠한 피용자의 급여계획에 관련 되는 한, 그 어떤 모든 주법에도 이 법이 우선한다”고 규정하였다.152)
하지만 연방법우선 원칙의 범위는 명확하지 않다. 문제는 연방법이 우선한다는 명문조항이 존재한다고 하더라도 그것이 좀처럼 연방법 우선의 범위에 대한 지침을 제공하지 못한다는 것이다.
(2) 묵시적 방법
가. 영역에 따른 연방법우선(field preemption)
① 정 의
연방대법원은 명문의 연방법우선 조항이 없다고 할지라도 연방법이 배타적으로 적용되어야 하는 영역이라는 명확한 연방의회의 의도가 있다면 묵시적 연방법우선 원칙(implied preemption)이 인정된다고 판 시해 왔다. 연방대법원은 만약 규율된 내용의 본질이 다른 결론을 허 용하지 않거나 연방의회가 명백하게 그렇게 규정하고 있다면, 그러한 연방법우선 원칙(묵시적 연방법우선원칙)이 존재한다고 판시하였다.153)
152) 29 U.S.C. §1144(a).
153) Florida Line Avocado Growers, Inx. v. Paul, 373 U.S. 132, 142(1963).
바꾸어 말하면, 만약 연방의회가 어느 영역에서는 연방법이 배타적 으로 적용된다는 명확한 의도를 표현하든지, 체계적인 연방규정이 어 느 영역에서는 연방법이 전적으로 적용되어야만 한다는 연방의회의 의도(desire)를 입증한다면 연방대법원은 영역에 따른 연방법우선 원칙 을 인정할 것이다. 연방대법원은 “명시적인 연방법우선 규정이 없는 경우, 연방의회가 그것을 보완하기 위한 어떠한 여지를 주에게 남겨 놓지 않았다는 합리적인 추론을 형성할 만큼 완벽한 연방규제의 체계 로부터 주법을 통째로 대체하기 위한 연방의회의 의도가 인정될 수 있다”고 판시하였다.154)
어려운 점은 어느 분야에서 모든 주의 규제를 배제할 수 있을 정도로 언제 연방의회의 의도가 충분히 구체적이거나 연방규제가 충분히 상세 하게 규정된 경우인지를 결정하는 것이다. 더욱이 위에서 언급한 바와 같이 법원이 이것을 결정하기 위한 명확한 판단의 기준은 없고, 법원은 연방법의 이면에 있는 이익이 특정 분야에서 배타적 법률에 의하여 가 장 잘 실현될 것인지에 기초한 판결해야만 하는 것이 불가피하다.
② 방 법
법원이 어느 경우에 영역에 따른 연방법우선을 인정하는지에 대하 여 명확한 원칙은 없다. 그러나 연방법우선 영역인지를 판정함에 있 어서 결정적인 몇 가지 기준을 밝혀낼 수는 있다. 첫째, 그 영역이 전 통적으로 연방정부가 독특한 역할을 해왔던 영역인지 하는 기준이다. 예를 들어 연방대법원은 외교정책 및 이민분야에 관하여는 연방정부 가 그에 관하여 우선적이고 배타적인 역할을 하여 왔다는 점에 근거 하여 연방법우선 영역임을 인정하여 왔다.
둘째, 연방의회가 법조문이나 입법연혁에서 연방법이 그 영역에서 배타적인 것이 되도록 하려는 의사를 표시하였는지 하는 기준이다.
154) Rice v. Santa Fe Elevator Corp., 331 U.S. 218, 230 (1947).
셋째, 그 영역에서 주나 지방자치단체들의 규제를 허용하면 연방의 포괄적인 규제노력과 충돌할 위험이 있는지 여부의 기준이다.
넷째, 그 법에 의하여 도모되는 주나 지방자치단체의 이익이 중요하 고 전통적인 것인지 여부의 기준이다. 연방대법원은 소음규제와 같이 주나 지방자치단체의 법이 중요하고 전통적인 목적에 기여하고 있는 경우에도 연방법우선을 인정한 사례가 종종 있기는 하지만, 다른 사 건들에 있어서는 연방법우선을 인정하지 않으면서 주의 이익의 중대 하다는 점을 강조하였다. 적어도 연방대법원은 주의 이익이 특별히 중대하고, 전통적으로 주나 지방자치단체에 의하여 규제되어 왔던 영 역에 있어서는 ‘영역에 따른 연방법우선’을 인정하는데 소극적인 경향 이 있다.
이런 요소들은 물론 서로 양립할 수 없는 것이 아니고, 연방만의 배 타적 규제를 인정하여야 할 하나 이상의 이런 요소들이 존재한다면 연방법우선이 인정될 가능성은 훨씬 더 높아진다. 그러나 연방대법원 은 특정영역이 연방법이 우선하는 영역인지 여부와 그러한 경우 우선 의 범위가 어디까지 미치는가를 판단함에 있어 매우 커다란 재량을 가지고 있다는 점을 인식하여야 한다. 연방대법원은 연방법우선 영역 인지를 판단할 때 연방의회의 의사를 중시한다고 말하는 경우가 많지 만, 그런 의사가 어떤 것인지 명확한 경우는 드물기 때문에, 결국 연 방대법원이 그 영역이 연방법이 우선하는 영역인지 여부와 연방법우선 영역이라고 하는 경우에도 그 우선의 범위를 결정하게 되는 것이다.
나. 주법과 연방법의 충돌
연방법과 주법이 양립하는 것이 불가능한 경우 연방법이 우선한다는 원칙이다. 만약 연방법과 주법이 상호 배치되어 어떤 사람이 두 가지 법을 동시에 지킬 수 없는 경우라면, 주법보다 연방법이 우선한다. 연 방대법원은 “연방법과 주법을 동시에 지키는 것이 물리적으로 불가능
한 경우”에 그와 같은 연방법우선 원칙이 존재한다고 판시하였다.155) 이러한 유형의 연방법우선 원칙에 관한 난점은 연방법과 주법 사이 에 충돌이 있는지 여부를 판정하는 것이다. 연방법과 주법이 다르다 는 사실만으로 반드시 그 둘 사이에 해소 불가능한 충돌이 있다는 것
한 경우”에 그와 같은 연방법우선 원칙이 존재한다고 판시하였다.155) 이러한 유형의 연방법우선 원칙에 관한 난점은 연방법과 주법 사이 에 충돌이 있는지 여부를 판정하는 것이다. 연방법과 주법이 다르다 는 사실만으로 반드시 그 둘 사이에 해소 불가능한 충돌이 있다는 것