지방자치단체의 재정자치권은 기본법 제28조 제2항에서 보장하고 있는 지방자치행정의 핵심영역에 속한다. 재정자치권은 지방자치단체 에게 법률상 규정된 예산의 범위 내에서 자기책임 하에 수입과 지출 을 관리할 수 있는 권한을 보장한다.59) 여기에는 또한 지방자치단체 가 재정임무를 수행할 수 있도록 허용하고 그의 결정권한에서 고려되 는 지방자치단체의 재정장치(Finanzausstattung)가 포함된다.60)
독일의 재정헌법에서 지방자치단체의 지위를 규정하고 있는 기본법 의 규정에는 대물세보장(제106조 제6항 제1문 전단), 지역소비세와 사 치세의 수익고권(제106조 제6항 제1문 후단), 소득세의 수익(제105조 제5항) 및 공동세의 총수익에 대한 주의 몫에 대한 지방자치단체의 참여가 포함된다.
지방자치단체의 재정장치에 대한 주된 책임은 주가 진다.61) 주의 헌 법들은 이러한 재원조달의무를 규정하고 있다.62) 많은 주의 헌법들은 지방자치단체의 재정고권의 보장을 확대하고 있다. 지방자치단체의
* 이 내용은 본 과제와 관련하여 개최한 워크샵(2007. 5. 29)에서 김명용 교수가 발 표한 “독일에서의 지방세제 개혁 대한 논의와 전망”을 인용한 것임.
59) BVerfGE 26, 228, 244; 22, 180, 208; 52, 95, 116.
60) Vgl. Zimmermann, Das System der kommunalen Einnahmen und die Finanzierung der kommunalen Aufgaben in der BRD, Köln, 1988, S. 37f.
61) BVerfGE 26, 172, 181.
62) 예를 들면 Art. 137 Abs. 5 LV He.; Art. 45 LV Nds.; Art. 79 LV NRW; Art. 49 Abs. 5 LV Rh.-Pf.; Art. 120 Abs. 2 Sa.; Art. 48, 49 LV SchlH.
재정장치에 대한 연방의 공동책임은 대물세와 소득세(기본법 제105조 제2항)와 같은 중요한 조세, 지방자치단체의 소득세에 대한 할당액수 의 결정(기본법 제106조 제5항 제2문) 및 영업세 할당액의 결정에 관 한 입법관할에서 나타난다.
지방자치단체의 수익고권, 행정고권, 예산고권 및 지출고권과 같은 재정고권의 기본요소는 연방법과 주법에 의하여 구체화되고 있다.
2. 지방자치단체의 재정자치권의 기준
지방자치단체가 재정상 적절한 재정장치를 갖추고 있다는 것은 지 방자치단체에게 부여된 사무가 정당하고 자치적으로 결정하여 수행하 는데 유효한 재정규모가 충분한 경우를 말한다.63)
지방자치단체의 자치행정을 위한 적절한 재정장치에 대한 헌법상 보장된 청구권은 지방자치단체의 사무의 범위와 비용정도에 달려있 다. 다시 말하면 지방자치단체의 재정장치는 항상 사무분배의 추가청 구권(Folgerecht)이어야 한다는 것이다.64)
기본법 제28조 제2항은 모든 지역사무를 자기 책임 하에 규정할 수 있는 권한을 지방자치단체에게 보장하고 있다. 여기서 소위 사무범위 의 포괄주의 및 지방자치단체의 자기책임성을 말할 수 있다. 연방헌 법재판소는 지역공동체에 근원을 두거나 지역공동체에 특별히 관련되 고 지역공동체가 자기 책임 하에 자체적으로 이행할 수 있는 모든 사 무는 지역공동체의 사무라고 하였다.65) 기본법 제28조 제2항에서 규 정하고 있는 법률유보는 포괄주의와 자기책임성이라는 두 가지 보장 요소와 관련하여 입법자에게 임무를 부여하고 있다. 기본법 제28조 제2항은 보장내용의 형성, 고유한 한계의 확정에 관한 권한을 위임하
63) Kirchof, Die kommunale Finanzhoheit, in: Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis(Hrsg., von Püttner, G.), Bd. 6, Heidelberg, 1985, S. 13.
64) BVerfGE 26, 338, 390.
65) BVerfGE8, 122, 134; 52, 95, 120.
고 있다. 그러나 또한 헌법의 직접적인 보장영역에 대한 침해에 관해 서도 권한위임을 하고 있다.66)
기본법 제28조 제2항은 그의 핵심요건에 있어서 지방자치단체의 자 치행정을 보장하고 있지만, 개별적인 경우 주와 지방자치단체 사이의 사무배분에 대해서는 어떠한 영향도 가지지 않는다는 점을 유의하여야 한다. 왜냐하면 자치행정보장은 연방국가의 2단계 구성에 어떠한 변경 을 가져오지 않기 때문이다.67) 따라서 기본법은 연방과 주 사이의 사무 를 배분하고 있다. 주에게 배분된 사무를 주와 지방자치단체 사이에 어 떻게 배분할 것인가 라는 문제는 원칙적으로 주법에 위임되어 있다. 그 럼에도 불구하고 연방법(예를 들면 연방건설법, 연방사회보장법)은 지 방자치단체의 활동을 규정하고 있다. 주의 지방자치법은 기본법과 주헌 법의 자치행정보장에 구속되어 지방자치단체의 사무를 공식화한다. 사 무의 이중적 형성모델에 의하여 자치행정사무와 위임사무로 구분된다.
주의 지방자치법은 고유사무를 지방자치단체가 착수하여야할지 그 리고 어떻게 그 사무를 실행하여야할지를 단독으로 결정하는 자유로 운 자치행정사무와 사무실행의 여부가 법률상 규정되어 있는 의무있 는 자치행정사무로 구분하고 있다. 그에 반하여 지방자치단체는 국가 위임사무의 경우에 있어서 법률상 실행할 의무를 지닌다.68) 위임사무 가 상당한 재정적인 부담을 가져온다면, 지방자치단체에게는 요구되 는 재원이 조달되어져야할 것이다. 그에 반하여 지방자치단체는 그의 자치사무의 실행에 필요한 재원을 자기의 수입으로부터 조달하여야 한다. 이는 지방자치단체가 의무있는 자치사무 외에 자유로운 자치사 무를 실행할 수 있도록 헌법상 적절한 재정장치를 보장한 것이다.
66) Shmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: von Münch(Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Berlin, 1995, S. 19 ff.
67) Maunz, Grundgesetz, Kommentar, München, 1990, Art. 106 Rdnr. 82.
68) Vgl. Büchner-Uhder/Wüstenbecker, Kommunalrecht für die Länder der bisherigen DDR, Münster, 1990, S. 41 f.
이와 관련하여 사무에는 지출이 따른다는 관련성의 원칙을 참고할 수 있다. 기본법 제104a조는 이 원칙을 일반원칙으로서 공식화하였다.
즉 이 원칙은 연방헌법재판소의 판결에 의하여 “연방과 주의 법적 관 계에 유효할 뿐만 아니라, 헌법의 일반적 부담분배원칙의 의미를 가 진다.”69) 따라서 또한 지방자치단체의 재정장치를 결정한다는 것이다.
지방자치단체의 적절한 재정장치에 대한 제일차적 책임은 주가 지 게 된다. 왜냐하면 주와 지방자치단체 사이의 사무의 배분은 원칙적 으로 주법의 사안이기 때문에 주가 최종적으로 지방자치단체가 그의 사무를 실행하는데 어떠한 재원이 필요한지에 관하여 결정할 수 있 다. 결과적으로 지방자치단체에게는 헌법상 보장된 자기의 수입에 관 계없이 주의 재정책임에 대한 폭넓은 여지가 주어진다.70)
지금까지는 지방자치단체에게 그의 고유한 지역적 범위의 경계가 커다란 문제점을 야기한다는 것을 설명하지 않았다. 임금 및 물가, 연 방과 주의 정치에 이르기까지 다양한 요소들은 지방자치단체의 독자 적인 결정의 여지를 계속적으로 제한한다. 특히 이러한 관점에서 국 가의 재원조달임무의 분배 및 그 임무의 실행에 관한 법률상의 기준 은 중요하다. 자치행정은 법률의 범위 내에서 보장된다는 기본법 제 28조 제2항은 국가의 규제를 위한 관문으로서 증명된다. 예를 들면 곤경과 특별상황에 있는 지방자치단체의 주민을 돕는 임무는 본래부 터 지방자치단체의 자치행정사무에 속한다. 이러한 급부의 조건과 범 위는 전적으로 법률상 규정되어 있다.71) 따라서 복지국가의 위험이 지방자치단체에게 부담이 된다. 즉 증가하는 실업상태는 지방자치단 체에게 사회보장의 영역에서의 계속적으로 증가하는 지출을 요구하게 되었다.72) 연방과 주는 기본법 및 다수의 주헌법에 의하여 지방자치
69) Vgl. BVerfGE 26, 338, 390.
70) Vgl. Maunz, a.a.O., Art. 106, Rdnr. 82, 83.
71) Vgl. Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Stuttgart, 1982, Rdnr. 818.
72) Vgl. Finanzbericht 1993 des Bundesministeriums der Finanzen, S. 136 f.
단체의 임무정책과 지출정책에 있어서 의무를 지니고 있지 않다. 중 요한 지방자치단체의 이익과 관계되는 법률안과 법규명령안에 대한 지방자치단체 및 지방자치단체연합의 청문권은 바덴 뷔르템베르크주 헌법에서만 보장되고 있다. 주는 지방자치단체의 자치행정사무에 속 하는 사업계획을 위하여 재원을 제공하는데, 이 경우 그 집행은 일정 한 조건과 연계된다.
법률상 규정된 자치행정사무의 증가와 이와 관련한 지출부담의 불 충분한 제거는 자기의 우선순위에 따라 지출하여야할 지방자치단체의 재원을 계속적으로 줄어들게 하는 결과를 초래한다.73) 이리하여 지방 자치단체의 재정책임은 점점 문제화되고 있다. 왜냐하면 지출고권은 지방자치단체의 지출과 관련하여 표준적인 결정에 관한 기회를 가지 며, 지방자치단체가 의무있는 사무 외에 자유로운 사무를 실행할 수 있는 것까지 포함한다.74) 결론적으로 지방자치단체의 지출정책의 지 나친 외부결정이 하나의 방법이지만, 지방자치단체의 지출고권에 대 립되는 것은 아니라는 견해는 타당하지 않다. 만약 지방자치단체의 책임이 주로 지방자치 행정적 집행에 있어서 국가사무에 소모된다면 지방자치단체의 지출고권은 사실상 의미를 지니지 않는다. 그리고 지 방자치단체의 재정장치는 기본법 제28조 제2항에 의하여 지방자치단 체에게 보장된 자기 책임적 사무실행에 일치하여야 한다는 것이다.
조세에 관한 조례제정권은 지방자치단체의 본질적 요소에 속한다는 사실에 대해서는 전혀 의심의 여지가 없다.75) 만약 조세에 관한 조례 제정권이 기본법에 의하여 보장된다면, 그의 적법한 행사에 관하여 국가적 권한부여의 형태는 요구되지 않는다. 기본법 제28조 제2항의 법률유보의 정확한 이해에 일치하여 지방자치단체에게는 그의 조세창
73) Vgl. Schmidt-Jortzig, a.a.O., Rdnr. 825 f.
74) Vgl. Grawert, Kommunale Finanzhoheit und Steuerhoheit, in: Selbstverwaltung im Staat der Industriegesellschaft, Festschrift für von Unruh, Heidelberg, 1983, S. 589.
75) BayVerfGH, BayVBl. 1989, S. 238; ders., BayVBl. 1992, S. 367.
설권의 행사에 있어서 국가의 관여가 요구되지 않는다.76) 연방과 주
76) Vgl. P. Tiedemann, Die Verpackungsabgabe als Instrument kommunaler Abfallvermeid-ungspolitik, DÖV 1990, S. 7; H. Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 2, Köln, 1976, S. 89;
J. Kronisch, Der Lenkungszweck der Spielautomatensteuer - ein Beispiel ohne Grenzen?, NVwZ 1990, S. 323.
J. Kronisch, Der Lenkungszweck der Spielautomatensteuer - ein Beispiel ohne Grenzen?, NVwZ 1990, S. 323.