연구의 범위

2.1. 연구 범위 설정의 관점

○ 현실적으로 쌀 공급 과잉 문제 발생, 휴경․유휴농지의 증대 등의 여건 변화 속에서 식량자급률 제고 차원의 적정 규모 이상의 농지 보전 정책 을 주요 현안으로 이해하기 힘듦. 식량자급률 제고 대책과 달리 불확실한 미래에 대비하여 사회의 안정망 구축 차원에서 가능한 유사시 상황을 설 정하고, 이에 대한 정부 차원의 대책 수립, 특히 정책적․제도적 틀을 마 련할 필요가 있다는 관점에서 접근함.

- 따라서 전쟁 상황을 설정하기보다 국내 생산 감축, 남북통일, 주요 곡 물 수출국의 흉작 및 수입 곤란 등 현실화 기후변화, 불안정한 국제 정세 등과 관련하여 현실화될 가능성이 높은 다양한 식량위기 상황을 설정하여 연구함.

- 전쟁의 시기, 규모, 방법 등의 측면에서 전쟁 상황하의 농지확보 및 활용 방안 검토는 무의미함.

○ 다양한 식량위기 상황 설정에 대해 지나친 심층 분석 및 검토보다 식량 위기시 필요한 대안으로서 다양한 농지 확보 및 활용방안이라는 대안 제 시에 연구 목적이 있음을 분명히 하고, 식량재배지 확보 차원의 농지 확 보 및 비농지 활용 방안에 대한 다양한 국내외 사례를 분석하여 기초자 료를 제공하는 데 노력함.

- 대책 마련이 주요 연구 목적이므로 미래의 식량위기시 필요한 농지면적 추계 등의 작업은 연구범위에서 제외하며, 유사시에 대한 개념 설정과 유사시에 효율적으로 대응하기 위한 대응 방안을 제시하는데 연구의 초 점을 두고, 특히 정책 방안에 대해서는 일본 등 외국의 사례를 검토함.

○ 유사시 식량작물 재배를 위한 농지 확보 문제는 비식량작물 재배농지를

식량작물 생산으로 전환하는 문제만이 아니라 농지가 아닌 토지의 농업 적 이용도 포함하는 것으로 함.

- 이와 관련하여 유휴화된 농지의 식량생산지로의 전환을 위한 법, 제도 적 보완 방안을 검토하고, 식량생산지로의 전환 가능한 비농업적 활용 토지의 유형을 검토하여 이들의 유사시 활용을 위한 법, 제도적 보완 방안을 연구함.

○ 남․북 분단이라는 한국의 특수상황을 고려하여 갑작스런 한반도 통일 등 긴급식량지원이 요구되는 상황도 식량위기 개념이 포함하여 검토함.

○ 한편 수탁연구과제로서 과업지시서 상의 연구 범위를 연구 내용으로 함.

- 기상이변 등 유사시의 농지 환원 등 긴급적인 농지 이용 방안 - 한반도 통일시 식량수급 상황 및 이에 대비한 농지 확보 방안 - 일본 등 외국의 입법례, 사례 발굴 및 적용 방안

- 농지 환원 대상 시설 및 설치 기준 제시

- 식량위기시 농지 확보 방법의 효율적인 실행 방안: 법제화 가능성 및 집행 가능한 정책적 결정 판단의 효율성(관련 제도 및 관련 조직 체제 정비)

○ 이 연구에서는 연구의 목적에 따라 식량위기와 같은 비상시기에 대한 개 념 정립과 대책 수립 차원에서 농지의 확보 및 활용 방안을 검토하되, 기 존 농지의 활용도 제고 차원을 넘어서 유휴 농지의 적절한 관리와 활용 그리고 비농업적 이용 토지의 식량생산지로의 전환 등을 고려한 유사시 농지활용 대책에 초점을 두어 연구 범위를 설정함.

2.2. 연구의 범위와 주요 내용

○ 식량위기의 개념과 필요한 식량 확보 방안

- 기상재해, 남북 통일, 해외시장 조건 변화 등 예상될 수 있는 위기 상 황을 전제로 개념 정립과 확보 방안 마련

○ 식량위기시 국내공급 식량 확보를 위한 식량 생산에 필요한 농지의 확보 방안

- 기존의 비식량작물 재배지의 식량작물 생산 전환 방안

- 농지 환원 가능한 기존 유휴지, 비농업용토지(공원용지 등)의 활용 방안

○ 관련 제도적․법적 보완 과제 검토

- 농지 환원 대상 비농지의 유형 분석 및 전환 방안 분석

- 식량위기시(유사시) 농지 확보 방법에 대한 법제화 가능성과 집행가능 한 관련 정책 검토

- 관련 조직 체제 정비 방안

○ 외국의 사례

- 일본 등 주요국의 식량위기시(유사시) 식료안정보장대책(식량식료기본 계획에 식량부족 단계별 대책) 등 검토

- 유휴지 복구, 식량재배 강제, 농지 형상을 최대한 보전하는 비농업적 토지이용 형태(공공시설부지, 공원, 체육시설, 골프장 운용 등) 등의 사례 조사

제 2 ^장

식량위기의 개념 설정과 대책 검토

1. 식량위기의 개념 설정

1.1. 식량위기(유사시) 개념 설정의 필요성과 관점

○ 식량위기(유사시) 개념은 식량안보와 연계된 개념으로 국가 유지를 위한 중요한 과제로 이해되어야 함.

- 식량은 국민생활에서 가장 기초적이고 전략적인 물자이기 때문에 어떤 사태가 발생하더라도 국민의 건강유지에 필요한 최소한의 기본 식량 을 확보해두지 않으면 안된다는 측면에서 식량안보(food security)는 국 방안보와 더불어 국가 유지의 중요한 명제라 할 수 있음(황연수, 2006).

- 식량위기 대책은 식량 안보의 한 측면으로 이해가능하며, 식량위기(유 사시) 개념 설정의 필요성은 식량안보 개념의 설정 필요성과 유사한 논거를 지님. 그러나 식량안보는 식량위기 예방 대책의 의미가 강하 며, 본 연구에서의 식량위기 대책은 구체적 식량위기 상황이 발생했을 때의 대책을 다룬다는 측면에서 차별성이 있음.

- 식량위기는 폭발하는 세계인구, 중국․인도 등 개도국의 소득증가와 1 인당 식량 수요 증가, 지구 부양능력의 한계, 부족한 농업용수, 파괴되

는 지구환경과 이상기후의 빈발, 기술혁신의 불확실성, 세계 곡물시장 의 과점적 구조와 다국적 곡물메이저의 영향력 등을 감안할 때 도래 할 가능성이 높다고 볼 수 있음.

- 워싱턴 소재 국제전략문제연구소(CSIS; the Center for Strategic and International Studies)는 2025년의 세상을 예측하면서 “세계 인구는 현재 보다 20억이 늘어나고, 물․에너지․식량으로 대별되는 자원은 전체 적으로 확보 문제보다는 배분의 문제가 발생하게 될 것임. 식량 수요 를 맞추려면 수확량을 80% 정도 늘려야하는데 생명공학이 와일드카 드가 될 것”이라고 전망함.

- 세계적인 식량․환경 문제 연구기관인 월드워치(World Watch)연구소는

“식량확보에 실패한 나라는 정부 존립기반이 위태롭게 되고, 식량안보 가 군사안보보다 우위에 놓이게 될 것임. 인구증가에 뒤지는 식량생산 과 그로 인한 식량부족, 여러 나라의 수입수요 급증, 세계 곡물재고량 의 감소로 인해 ‘식량의 대기근 또는 전쟁의 발생’ 가능성이 크고, 그 위기는 곧 인류의 생존을 위협하는 대재앙이 될 것이며, 세계평화는 무너지고 인류가 종말을 고하는 사태로까지 발전될 수도 있을 것”이 라고 강조함(황연수, 2006).

○ 우리나라는 현재 매우 낮은 수준의 식량자급률을 나타내고 있으며, 지금 까지의 식량생산 및 소비패턴을 반영할 경우 10년 후에는 식량자급률이 더 하락할 것으로 전망됨. 따라서 빈번한 기상이변과 자연재해로 인해 세 계 곡물생산의 불안정성이 지속되고 주요 식량 수출국들의 생산이 핍박 하여 해외 농산물의 도입이 힘들 경우 국내의 식량 사정은 대단히 불안 정할 것으로 전망됨.

- <표 2-1>에서 보는 바와 같이 우리나라의 사료포함 곡물자급률은 2004 년 현재 26.8%에 불과하며, 칼로리 기준 자급률은 46.7%임.

- 2015년 식품류별 자급률 추세를 보면, 2015년까지 하락하여 칼로리 자 급률은 37% 수준까지 하락하는 것으로 전망됨<그림 2-1>.

표 2-1. 식량자급률 형태별 수준 비교

여러 가지 방법으로 식량안보를 강화하고 있음. 그러나 아무리 식량안

- 이러한 측면에서 식량위기(유사시) 대응 전략 수립은 “식량자급률 목 표설정(법제화)” 논의와 유사하면서도 차별적인 의미를 지님. 실제 두 측면의 다양한 대책은 유사하거나 동일한 내용을 나타낼 수도 있지 만, 차별화하여 접근되어야 함.

1.2. 주요 국가들의 식량위기(유사시) 개념 설정

○ 일본의 사례

- 식료공급에 영향을 미치는 예측하지 못한 요인을 중심으로 다음과 같 이 두 측면으로 구분하여 구체적으로 설정함.

․ ① 국내에서 기상이변에 따른 대흉작, 돌발적인 사건․사고에 따른 농업생산 혹은 유통 혼란, 안전성이라는 면에서의 식품판매 규제 ․ ② 해외(주요 생산국․수출국)에서 기상이변에 따른 대흉작, 항구의

파업 등에 따른 수송장해, 지역분쟁 혹은 돌발적 사건․사고 등에 따른 농업생산 혹은 무역의 혼란, 수출규제, 안전성이라는 면에서의 대일본 수출규제 등

- 일본은 1999년 7월 시행된 ‘식료․농업․농촌기본법’에서 식량안전보 장을 농정의 핵심으로 삼고, 총리 주관 아래 식량자급률 목표 설정을 범국가적 의제(Agenda)로 다루었으며, 일본은 2000년 3월에 40%에 불 과한 칼로리 기준의 식량자급률을 2010년까지 45%로 끌어올린다는 목 표를 세우고 이를 ‘법제화’하였음.

- 시장개방 확대추세에도 불구하고, 일본이 이러한 조치를 취한 것은 식 량자급률의 급속한 저하와 불안정한 세계 식량수급 사정 등에 큰 위 기를 느꼈기 때문임.

- 식량은 인간의 생명유지에 필수적이므로 흉작이나 수입 중단 등 비상 사태가 발생한 경우에도 최저한도의 필요량은 확보할 필요가 있다고 보고, 일본 정부는 2002년 3월 ‘식료안전보장 매뉴얼’을 책정하면서 비 상사태의 레벨에 따라 국민이 최저한도 필요로 하는 식량의 공급확보

를 위한 조치를 마련하였음.

- ‘식료안전보장 매뉴얼’은 2003년 7월 25일, 2004년 4월 1일 일부 개정 됨(매뉴얼의 구체적 내용은 김태곤(2005)을 참조함).

○ 유럽 국가(스위스․스웨덴․핀란드․노르웨이․독일)의 사례

- 유럽(EU) 국가들은 제2차 세계대전 이후 식량자급 기반 구축의 중요 성을 인식하여 1960～70년대에 강력한 농업보호정책을 추진하여 1970 년대 이후 오히려 식량자급률이 100%를 넘어서서 최근에는 과잉생산, 재정적자 확대 등의 문제로 생산 감축 대책을 추진하고 있음. 따라서

문서에서 농지의 정의 개선 및 식량위기시 농지활용방안 (페이지 78-89)