주민 토론회가 열렸다. 인구 3,500명 남짓한 농촌 지역인 홍동면(面)의 도서관에 30여 명의 주민이 나와 앉았다. 이 지역사회(community)에는 시 민단체, 협동조합, 동아리 등 여러 모임이 있다. 그 가운데 회원 수가 많은 편인 시민단체 ‘여성농업인센터’의 대표가 나서서 짧은 시간 동안 말했다.
면사무소 소재지까지 나오기 힘든 어르신들을 ‘여성농업인센터’가 보유한 12인승 승합차로 모시는 활동을 2년째 이어온 경험을 소개했다.
농촌에서 대중교통 수단은 노선버스뿐인데, 읍내로 나오는 버스가 하루 10차례 이상 지나가는 마을은 홍동면에 속한 35개 마을 가운데 11곳밖에 되지 않는다. 나머지 마을에는 대체로 3번 정도 노선버스가 지나간다. 한 번도 지나지 않는 마을이 네 곳이나 된다. 자가용 승용차가 없는 노인, 여 성, 아동에게 읍내 출입은 여간 불편한 일이 아니다. 면사무소에 나와 주민 등록등본 한 통 떼어 오는 데 몇 시간이 걸린다. 이런 문제를 조금이나마 해결하려고 ‘여성농업인센터’는 읍내에 나올 일이 있는, 또는 읍내에서 볼 일이 끝나고 마을로 돌아가야 하는 어르신들이 전화로 요청하면 승합차를 보낸다. 일종의 자원봉사 활동이다.
대중교통이 열악한 것은 이 지역만의 특별한 사정이 아니다. 한국 농촌 어 느 곳이든 흔한 현실이다. 그런데 주민들이 나서서 문제를 해결하려고 토론 회를 열거나, 지역사회의 어느 조직이 자원봉사 활동으로 승합차를 운행하는
일은 그리 흔하지 않다. 이 일화에서 지역사회 발전(community development) 의 몇 가지 요소가 언뜻 드러난다. 주민들이 지역사회의 문제를 식별해내고 해결 방안을 함께 논의하는 것, 논의한 방안을 함께 행동으로 옮기는 것 말이 다. 지역사회 발전은 그 같은 집합적 행동(collective action)의 연쇄 과정이다.
이 연구가 주제로 삼는 ‘지역사회 발전’은 특정한 지역사회의 경제적‧사회 적 상태를 보여주는 지표상의 변화를 뜻하지 않는다. ‘주민이 지역사회의 문제를 해결하거나 더 나은 지역사회를 만들기 위해 함께 토론하고 실천하 는 사건들의 연쇄 과정’이라 말할 수 있다. 실천의 내용은 필요(needs) 또는 해결해야 할 문제의 성격에 따라 달라질 수 있다. 대개는 그런 실천이 지역 사회 조직(community organization) 활동을 동반하기 마련인데, 구체적인 맥락에 따라 여러 가지 형식의 조직이 생겨난다.
한국 농촌에서 지역사회 발전을 위한 실천의 기원은 일제 강점기 계몽운 동으로 거슬러 올라간다. 거의 100년 동안 숱하게 많은 농촌에서 그런 실 천이 있었다. 때와 장소에 따라 양상이 다양했다. 요즘에는 마을만들기 운 동, 협동조합 운동, 여러 종류의 정부 정책 사업과 관련된 주민 실천 등을 대표적인 사례로 들 수 있다. 최근에는 그 실천의 지형(地形)이 복잡해졌 다. 경제 외에도 사회 서비스, 평생교육, 문화‧여가 등 다양한 영역에서 주 민들의 필요가 표출되거나 문제가 제기된다. 협동조합, 사회적 기업, 농촌 공동체회사, 마을기업, 영농조합법인, 비영리법인 등 지역사회 발전 기획 (project)을 실행하는 조직 형식도 여럿이다. 국가 및 지방자치단체의 책임, 권한, 의무 등을 규율하는 법제도 필요나 문제의 영역에 따라 다양하고, 관 련 정책 사업도 여러 종류다. 주민의 실천 과정을 돕는 조력자(助力者) 문 제가 중요한 논의거리로 등장했다. ‘중간지원조직’ 등 조력 단위들도 여러 정책마다 각기 계통을 따라 갈라져 등장하고 있기 때문이다.
한편, 농촌 내부의 사회적 관계가 직능별로 혹은 필요에 따라 분화되면 서, 한 분야의 조직이 지역사회에서 출현하는 다양한 필요에 대응하기는 어렵게 되었다. 참여자의 인구학적 특성을 기준으로 성원권(membership) 을 부여하던 종래의 조직(청년회, 부녀회, 노인회 등)이 지역사회 발전 기 획을 실행하는 경우는 줄어들었다. 지역사회의 문제나 필요에 따라 기능별
대응 조직을 만드는 방식이 확산되고 있다.1 외부 환경의 변화 그리고 내 적 필요의 생성‧소멸 앞에서 주민이 집합적 행위로써 대응하는 실천, 즉 조 직을 만들어 실천하는 것이 지역사회 발전의 핵심 요소다. 이처럼 다양한 영역에서 저마다 분절된 채 영역별로 분할된 정책에 조응하면서 농촌 지역 사회 발전 기획이 펼쳐지는 경향이 뚜렷해지고 있다.
그런데 ‘개별 지역사회 발전 기획(development project in community)’
각각의 성패와 ‘지역사회의 발전(development of community)’은 실천적으 로나 분석적으로나 층위를 달리하는 문제다. 지역사회의 발전은 개별 기획 성과의 총합이 아니다. 그래서 역동적 변화의 ‘과정으로서 전체 지역사회 의 발전(community development as a process)’이라는 관점이 필요하다. 달 리 말하자면, 특정한 필요를 충족하거나 문제를 해결하려고 특정 지역사회 의 주민이 조직을 만들어 대응하면 지역사회 안에서 일정한 변화를 이끌어 낼 수 있지만, 그 자체만으로 오랜 기간에 걸친 지역사회 전체의 발전을 설명할 수는 없다.
공공 부문의 정책은 지역사회 발전이라는 관점에서 보면 주민에게는 외 부 자원을 동원할 수 있는 중요한 기회다. 농촌에 투입되는 중앙정부의 정 책은 영역별로 추진되는데, 지역사회 수준에서 서로 다른 영역의 정책을 연계할 필요성이 제기된다. 정책들 상당수가 각각의 목표를 달성하는 것에 만 초점을 두는 경향이 있기 때문이다. 개별 정책 사업 지침이나 규정으로 표현되는 이른바 ‘꼬리표’ 또는 ‘칸막이’ 문제를 개선하려는 노력이 있다.
그러나 농촌의 지속적 발전을 견인할 지역사회 내부의 제도 인프라, 사회 연결망(social network) 구조, 상시적 조력 활동 단위 등에 관한 논의는 진 전되지 않고 있다.
그래서인지 최근에는 복잡다양해진 현실에 대한 공공 부문의 관여를 포 괄적으로 묶으려는 입법 제안들이 있었다.2 이들 법안은 다양한 정책 영역
1
가령, 마을 대동회 혹은 청년회가 마을의 농업 문제, 노인 돌봄 문제, 쓰레기 처리 문제 등까지는 일일이 대응할 수 없다.
2
‘농촌 마을공동체 활성화 지원에 관한 법률안(장윤석 의원 등 15인 발의, 2013
에서 지역사회(공동체, 마을)의 자기주도성에 기초한 사업 추진의 필요성 과 공동체 회복을 강조하고 제도적으로 뒷받침하려는 취지임을 밝히고 있 다. 대체로 계획 제도(예: 마을발전계획), 조력자(중간지원조직), 재정(예:
기금) 등의 정책 수단을 제안하고 있다.
이처럼 지형이 바뀌는데, 농촌 지역사회 발전을 위한 주민 실천 과정을 구체적‧심층적으로 분석한 연구는 드물다. 상향식 참여, 사회 자본(social capital), 내생적 발전(endogenous development) 등에 관한 논의가 있지만 불충분하다. 개념의 중요성을 강조할 뿐이거나, 협동조합‧사회적 기업‧커뮤 니티 비즈니스 등 여러 조직 형식 가운데 하나에만 논의가 국한되는 경향 이 있다. 개별 조직들의 실천을 분석한 연구는 많지만, 그 활동들이 교차하 거나 합류하거나 분화하면서 농촌 지역사회 전체가 변화하는 과정을 분석 한 연구도 적다. 특정 영역의 필요에 대응하는 개별 실천에 대한 분석뿐만 아니라 다양한 실천들을 수행하는 주체들의 집합으로서 농촌 지역사회가 어떻게 거동(perform)하는지를 구체적으로 살펴볼 필요가 있다.
내용적으로나 형식적으로나 다양하게 출현하는 실천들을 적절하게 유형 화하는 가운데 분석할 필요가 있다. 지역사회 발전 이론에서는 스스로의 필요나 문제를 해결하려는 목적으로 진행하는 주민 실천의 특징을 지역사 회 발전 접근방법(community development approach)이라는 용어로 개념화 하고 논의해왔다. 여러 가지의 접근방법이 제안되거나 개념 규정된 바 있 다. 이 접근방법들이 상호 배타적인 범주는 아니지만, 각기 강조점을 달리 하는 것은 분명하다. 지역사회 발전 접근방법에 관한 논의는 한국 농촌에 서 진행되는 다양한 실천을 조망하는 데 유용한 수단이 될 수 있다.
다루어야 할 연구 문제를 열거하면 다음과 같다. 첫째, 농촌 지역사회 발전 을 위한 주민 실천은 여건 변화와 더불어 내용 및 형식 면에서 어떻게 변하고
년 8월 23일)’, ‘지역공동체 활성화 지원법안(윤재옥 의원 등 11인 발의, 2013
년 11월 28일)’, ‘지역공동체 활성화 기본법안(유민봉 의원 등 10인 발의, 2016
년 11월 18일)’, ‘농촌 마을공동체 활성화 지원법안(홍문표 의원 등 10인 발의,
2016년 12월 15일)’, ‘마을공동체 기본법안(진선미 의원 등 14인 발의, 2017년
2월 24일)’ 등이다.
있는가? 둘째, 지역사회 발전 기획을 실행하는 조직들의 활동 과정은 어떻게 구성되는가? 셋째, 지역사회의 여러 조직이 지속적으로 함께 활동하는 사건 의 연쇄 과정으로서 ‘지역사회의 발전’을 어떻게 설명할 수 있는가? 넷째, 농촌 지역사회의 지속적인 발전을 가능케 할 실천 과제는 무엇인가?