기본적으로 국내 외 문헌 및 정책 동향 분석, 법령 분석, 해외 사례 조사 등을 기초로 하였다. 법제 관련 문헌 이외에도 정책연구 문헌 및 추진 정책 동향 분석을 통하여 법제 화 방안에 대한 검토를 진행하였다. 법령분석의 경우 대상 법령의 제 개정 연혁추적 조 사 및 국회 검토 보고서 등의 검토를 통하여 제 개정 이슈들에 대한 분석, 하위 법령 등의 제 개정 사항 검토도 병행하였다.
법제 개선 방안의 타당성 등 연구의 질적 제고를 도모하기 위하여, 정부부처, 학계 및 법제 전문가로 구성된 전문가를 활용하고, 워크숍, 전문가 회의 등을 통하여 의견 수렴의 기회를 가졌다.
Korea Legislation Research Institute
제2장
‘주거권’ 실현을 위한
‘주거복지’의 의의
제1절 ‘주거권’의 개념 및 내용
제2절 ‘주거복지’의 개념 및 사회통합과의 관계
‘주거복지’에 대한 논의에 앞서 권리로서의 ‘주거권’에 대한 검토를 진행하고자 한다.
규범적 의미의 ‘주거권’에 대한 분석을 통하여 주거권 실현을 위한 ‘주거복지’ 정책의 방 향과 내용에 대한 시사점을 얻을 수 있기 때문이다.
제1절 ‘주거권’의 개념 및 내용
1. ‘주거’의 의미
‘주거권’은 모든 사람이 갖는 ‘주거’에 대한 권리이므로, 권리의 개념 요소인 ‘주거’의 의미를 명확히 해야 한다. 이를 위해 먼저 유사 개념인 ‘주택’의 개념을 살펴 볼 필요가 있는데, 실정법인 주택법 제2조제1호에서는 “주택”이란 세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속 토지를 말하는 것으로 규정5)하고 있다. 이는 주택을 ‘물리적 구조물’이라는 가장 좁은 의미6)로 정의한 것으로 보인다.
과거에 ‘주거’의 개념은 이러한 좁은 의미의 주택을 중심으로 개념을 정의하였으나, 현 재는 단순히 생존을 위한 수단이거나 물리적 공간으로 끝나는 것이 아니라 인간이 인간
5) 주택법 제 2 조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “주택”이란 세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속토지를 말하며, 단독주택과 공동주택으로 구분한다.
6) 김태영, “주거권 실현을 위한 주거비 지원의 법적 고찰”, 이화여자대학교 박사학위 청구논문, 2016, 10쪽
제2장 ‘주거권’ 실현을 위한 ‘주거복지’의
의의
답게 자아를 실현하고, 자신의 삶의 질을 향상시키기 위하여 반드시 필요한 요소를 포함하 는 개념으로 이해해야 할 것이다.7) 따라서 주거는 주택과 관련된 각종 인간관계와 행위라 할 수 있고, 여기에는 가정, 권리, 사회적 관계, 복지, 문화 등의 요소가 포함되어 있다.8)
2. ‘주거권’의 개념
‘주거권’이란 주거를 공급받고 현재의 주거를 안정적으로 유지하고 향유함으로써 주거 의 안정성을 확보할 수 있는 권리를 말한다.9) 주거권을 “모든 사람이 적절한 주거를 향유 할 권리”10) 또는 “인간의 존엄성에 적합한 주택조건을 향유할 권리”11), “주거에 관한 국 민생활 최저선을 확보할 권리”12)라고 설명하기도 한다.
‘주거권’의 개념에 대한 논의는 주거권의 실현 또는 주거복지의 실현을 위해서 국가 또는 지방자치단체가 어떠한 주거정책을 확립하고 실현시켜야 하는가와 직접 연결되는 중요한 문제이다. 따라서 주거정책의 기본적인 사항을 정하고 국민의 주거권을 보장할 목적으로 2015년에 제정된 주거기본법 도 주거권의 개념을 정의하고 있다.
(1) 주거기본법 에 따른 주거권의 개념
주거기본법 제2조에서는 ‘주거권’에 대한 개념 정의를 하고 있다. 이 법에 따르면 주거권이란 “물리적 사회적 위험으로부터 벗어나 쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인 간다운 주거생활을 할 권리”라고 정의하고 있다(법 제2조). 주거기본법 제2조가 규정하
7) 김태영(2016), 앞의 학위 논문, 10쪽 8) 김태영(2016), 앞의 학위 논문, 10쪽
9) 최승원 김태영(2016), “주거권 실현을 위한 주거비 지원의 법적 고찰”, 사회복지법제연구 제7권 제2호(통권 제 8호), 사회복지법제학회, 2016. 11, 103쪽
10) 이대열, “주거권의 법리에 대한 연구”, 서강대학교 박사학위 청구논문, 2012, 6쪽
11) 이은기, “프랑스의 주거기본권 실현형태로서의 사회주택에 관한 법적 고찰-H.L.M.(저임료주택)을 중심으로”, 서울대학교 박사학위 청구논문, 1995, 25쪽
12) 하성규, “주거권보장과 서민주거안정-유엔 Habitat 를 중심으로”, 한국사회정책 제3집, 한국사회정책학회, 1996, 110쪽
제2장 ‘주거권’ 실현을 위한 ‘주거복지’의 의의 33
는 주거권 개념은 “쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리”라는 표현을 사용하여 적어도 법률적으로 사회적 기본권으로서의 주거권을 분명히 했다는 것 에 큰 의의를 둘 수 있다.13)
이 법이 주거비 보조(법 제15조), 주거약자 지원(법 제16조), 최저주거기준의 설정(법 제17조)과 더불어 주거비, 주거복지, 임대주택 공급, 주거수준 향상, 주택시장 등에 관한 주거정책의 기본원칙(법 제3조)을 통해 보장하고자 하는 내용은 헌법 과 주거 관련 법률 이 보장하는 주거권이 결코 자연재해나 외부의 위험에 직접 노출되어 생존에 위협을 받 지 않을 정도에 불과한 피난처의 보장에 한정되지 않는다는 점을 추론케 한다.14) 즉 주거 에 대한 권리는 인간으로서의 존엄을 유지하고 안정된 사회적 상호작용을 지속적으로 이어나갈 수 있는 기반을 보존해 줄 수 있는 주거환경을 보장하는 것이 그 내용임을 해석 할 수 있는 근거가 된다.15)
하지만 주거기본법 이 정의하는 주거권은 “물리적 사회적 위험”, “쾌적하고 안정적 인 주거환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리”라는 추상적인 개념을 사용하여 정의하고 있으므로, 주거권의 개념을 이루고 있는 이러한 추상적인 개념들이 구체적으로 어떠한 내용으로 구성되는가를 이론적으로 논의하는 것이 주거기본법 의 주거권 정의 규정에 대한 가장 중요한 해석문제가 될 것이다.
주거권에 관한 이론적 개념 정의의 논의를 넘어서 실정법으로 주거권의 개념을 인정했 다는 것은, 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 실현할 수 있는 수준의 주거에서 생 활할 권리가 있다는 것을 인정하는 것이고, 국가는 모든 국민이 인간다운 생활을 할 수 있도록 국민의 주거권을 보장할 책임이 있다는 것을 확인하는 의미가 있다.
13) 김희정, “적절한 주거권(적절한 주거에 관한 권리) - 강화된 합리성 심사와 최소핵심의무를 중심으로”, 헌법학 연구 제25권, 한국헌법학회, 2019. 168쪽
14) 김희정(2019), 앞의 논문, 168쪽 15) 김희정(2019), 앞의 논문, 168쪽
(2) 대한민국헌법 개정안 에 따른 주거권의 개념
2018년 3월 26일 국회에 제출된 헌법 개정안에는 새롭게 신설되는 기본권들이 있는데 그 중에 하나로 ‘주거권’을 도입하였다. 이 개정안에 따르면 주거권을 “쾌적하고 안정적 인 주거 생활을 할 권리”로 명시하고 있다. 구체적인 주거권의 개념과 관련하여 ‘주거의 적절성’과 ‘주거의 안정성’을 주거권의 본질적인 내용으로 명시한 것이다.
주거권이 단순히 복지 측면에서 시혜적으로 주어지는 권리에 한정된 것이 아니라, 인 간다운 삶의 전제로서 모든 국민에게 보장되어야 하는 기본권16)의 하나로서 헌법에 명시 하고자 하는 것이다. 주거권을 이렇게 기본권으로 인정한다는 것은 모든 사람이 적절한 주거에서 생활할 권리가 있음을 인정하는 것이고, 이 권리의 인정에 따라 국가를 이를 보장할 책임이 있음을 확인하는 것이기도 하다.17)
3. ‘주거권’의 법적 성격
주거권은 국제적으로는 1948년 세계인권선언에서 유래하여 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약, 각종 국제조약과 유엔 결의 및 문서들을 통하여 기본적 인권으로 이해되고 있다.18) 구체적으로 우리나라에서는 자유권적 측면, 사회권적 측면, 환경권적 측면에서 주거권의 성격이 논의되고 있다.19)
기존에 국내에서는 주거권의 개념, 주거권의 법적 근거 특히, 헌법적 근거에 대한 논의 가 활발하게 진행되었다. 하지만 2015년에 제정된 주거기본법 이 주거권의 개념을 직접 정의하면서 주거권의 개념과 법적 근거에 대한 논의는 이제 큰 의미가 없는 것처럼 보인
16) 장은혜, “주거권의 법리적 쟁점과 보장법제에 관한 연구”, 아주법학 제8권 제1호, 아주대학교 법학연구소, 2014. 5, 56쪽
17) 장은혜(2014), 앞의 논문, 51쪽
18) 장은혜, “ . 기본권의 쟁점과 전망 주거권”, 헌정제도연구사업, 한국법제연구원, Issue Paper 2018. 01. 05, 9~13쪽
19) 장은혜(2018), 앞의 Issue Paper, 16쪽
제2장 ‘주거권’ 실현을 위한 ‘주거복지’의 의의 35
다. 하지만 사회권으로서의 성격을 갖는 주거권은 시대가 변함에 따라 계속적으로 그 범 위가 확대되어 왔고, 따라서 주거권은 권리의 요소로 어떠한 내용을 포함하는 개념으로 정의하여야 하는가라는 논의는 계속 필요한 것으로 보인다. 왜냐하면 주거권의 개념을 어떻게 정의하느냐의 문제는 주거권의 내용을 실현하기 위하여 어떠한 주거복지 또는 주거정책이 필요한가의 문제로 연결되기 때문이다. 또한 주거권의 헌법적 근거가 무엇인 가에 대한 논의도 주거권의 정의, 주거권의 법적 성격, 더 나아가 주거권의 내용과도 직접 연결되는 문제이므로, 주거권의 직접적인 근거 규정이 아직까지 도입되지 않은 현행 헌 법 에서는 의미가 있는 논의라고 생각된다.
(1) 학설의 논의
주거권의 헌법적 근거가 무엇인가에 대한 국내의 논의는, “국민의 자유와 권리는 헌법 에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다”라고 규정하고 있는 헌법 제37조제1항
주거권의 헌법적 근거가 무엇인가에 대한 국내의 논의는, “국민의 자유와 권리는 헌법 에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다”라고 규정하고 있는 헌법 제37조제1항