가. 에너지빈곤층 개념 및 추정방법
에너지빈곤(fuel poverty 또는 energy poverty)7)이 본격적으로 주목받기 시작한 시기는 1970년대 오일쇼 크로 인해 에너지가격이 급등하면서부터이다. 영국에 서는 당시 겨울철 폐렴으로 인한 노인들의 인명피해가 급증하면서 에너지빈곤이 심각한 사회문제로 대두되 기 시작하였다(Healy, 2003:pp.1-2). 영국에서는 이 후 1978년 「Home Insulation Scheme」을 시작으로, 1991년 「Home Energy Efficiency Scheme」, 2001년
「Fuel Poverty Strategy 2001」, 그리고 최근에는 논의 중에 있는 「New Fuel Poverty Strategy for England」
까지 에너지빈곤층 해소를 위한 정부차원에서의 적극 적인 정책적 노력을 이어오고 있다.8)
에너지빈곤을 명시적으로 정의한 최초의 문헌은 Isherwood and Hancock(1979)으로(Liddell et al, 2012), 그들은 “연료, 조명, 그리고 전기 사용을 위해
중위소득 가구가 지출하는 금액의 2배 이상을 지출하는 가구”로 에너지빈곤층을 정의하였다.
1977년 영국의 Family Expenditure Survey (FES) 자료를 통해 산정된 에너지빈곤의 기준은 가구소득 대 비 연료비 비율이 11%가 넘는 가구이었고, 이후 ‘2 배 중위소득’ 개념은 Boardman의 1991년 저서 “Fuel Poverty”에서 ‘연료비 10%’ 기준으로 구체화되었다.
‘연료비 10%’ 기준에 대한 문제점들이 꾸준히 지적 되자 영국 정부에서는 2011년 London School의 Hills 교수에게 에너지빈곤의 기준에 대해 재검토해 줄 것을 공식적으로 요청하였다. Hills교수는 2011년과 2012 년 두 권의 보고서를 통해 ‘Low Income High Cost (LIHC)’라는 기준을 새롭게 제안하였고, 2013년부터 영국 정부에서는 기존의 10% 기준을 대체하여 사용하 기 시작하였다. 구체적으로 ‘Low Income’의 기준으로 는 중위소득의 60%를, 그리고 ‘High Cost’에 대해 연 료비9)의 중위값을 기준으로 설정하고 있다. 구체적인 수치를 제시하지는 않지만 아일랜드(2007년), 프랑스 (2009년), 슬로바키아(2014년)에서도 최근 법령을 통 해 에너지빈곤층을 명시하고 있다.
우리나라의 경우는 2008년 「국가에너지기본계획」과 2009년 정부에서 발표한 「녹색성장 5개년계획」을 통해
“에너지빈곤 개념 및 에너지빈곤층 선정기준 확립”을 주요 국가전략 중 하나로 선정한바 있다. 정부에서 에 너지빈곤층으로 정의한 기준은 연료비(냉난방비, 취사 비, 전기비)가 경상소득의 10% 이상인 가구로 영국의
7) 관련 해외문헌에서 사용되는 ‘fuel poverty’와 ‘energy poverty’ 두 용어 모두 국내에서는 ‘에너지빈곤’으로 번역되어 사용되고 있다. 두 용어를 혼용하여 쓰는 학자들도 있는 반면(예, Thomson et al., 2016), 일부 학자들은 ‘energy poverty’는 에너지서비스에 대한 접근가능성(accessibility)을, ‘fuel poverty’는 에너지비용에 대한 부담정도 (affordability)를 의미하는 용어로 구분하여 사용하기도 한다(예, Li et al., 2014).
8) 에너지빈곤과 관련한 영국의 다양한 지원정책에 대한 내용은 이현주 외(2012A)의 11~29페이지를 참조할 수 있다.
9) LIHC 기준에서 사용하는 연료비는 가구의 실제 연료비가 아니라 가구에서 기준 실내온도를 충족하는데 필요한 에너지사용량을 추정한 후 이로부터 산정한 가상의 연료비 이다. 따라서 현재 국내 여건에서는 LIHC 기준을 적용하거나 응용하기는 어렵다.
사례를 차용한 것이었다. 이후 이러한 기준을 에너지빈 곤층으로 간주하는 경우가 많았지만 사회적으로 합의 된 에너지빈곤에 대한 공식적인 정의는 아직 없는 상태 이고 연구자에 따라 상이한 기준을 적용하여 에너지빈 곤층 규모를 추정하고 있다.
2014년 에너지복지사업 지원의 근거를 마련하기 위 해 신설된 「에너지법」제16조의2에서 “저소득층 등 에 너지이용에서 소외되기 쉬운 계층”을 “에너지이용 소외 계층”으로 밝히고 있으나, 구체적인 정의는 없는 실정 이다. 한편 이어지는 동법 제16조의3에 기초하여 2015 년 겨울부터 “에너지이용 소외계층”을 대상으로 난방에 너지 구입을 지원하는 에너지바우처10) 사업이 실시되었 다. 이 때 지원대상은 「국민기초생활보장법」상의 생계 급여 또는 의료급여 수급자로서, 만 65세 이상의 노인 이나 6세 미만의 유아, 장애인, 또는 임산부를 포함한 가구로 한정하고 있다.
본 연구에서는 국내에서 에너지빈곤층 추정방법으로 그동안 국내에서 주로 사용되어 온 ‘연료비 비율’과 ‘최 소에너지’ 기준 외에 ‘에너지바우처’와 ‘부담가능비용’
기준을 포함하여 정책적으로 적용이 가능한 4가지 기준 들에 대해 검토하고 각 방법에 따라 에너지빈곤층을 추 정해 본다.
연료비 비율 기준은 영국을 비롯하여 현재 세계적으 로 가장 광범위하게 사용되는 기준이다. ‘연료비 비율’
기준은 규범적인 기준이라기보다는 연구자가 임의로
설정한 기준을 따른다. 본 연구에서는 가구의 경상소득 대비 연료비 지출액의 비율이 10% 이상인 가구를 에너 지빈곤층으로 규정하고 추정을 시도하였다. 10% 기준 은 가장 광범위하게 활용되고 있는데 왜 10%로 기준을 설정해야 하는지 그 논리적 근거는 찾기 어렵다(Hills, 2011:p.103).11)
최소에너지 기준은 일반 빈곤을 평가하는데 사용되 는 개념을 에너지빈곤에 활용한 경우로, 최소한의 에너 지소비 기준을 설정하고 그 이하로 에너지를 소비하는 가구를 에너지빈곤층으로 규정하는 것을 의미한다.12) 이 방법의 문제는 최소한의 에너지소비 기준을 어떻게 결정하는가이다. 한 가지 방법은 최저생계비를 계측하 기 위해 추정하는 최저광열비를 고려하는 것이다. 그러 나 2016년 이후 국민기초생활보장법에 따른 수급자 지 원기준이 최저생계비에서 중위소득의 일정비율로 변경 되어 향후 이 방법을 더 이상 적용하기 어렵다는 단점 이 존재한다. 한 가지 대안은 가계동향조사의 연료비 지출을 기준으로 설정하는 것이다. 가계동향조사의 4인 가구 연료비 대비 최저광열비 비율은 지속적으로 상승 하여 2015년에는 83.5% 수준까지 증가하였다. 그러나 본 연구에서는 2011년부터 2013년까지의 최저광열비 비율을 고려하여 이보다 조금 낮은 연료비의 70% 수준 을 가구에서 필요한 최소한의 연료비로 설정하고, 이를
‘최소에너지’ 기준으로 사용한다.13) 연료비 비율 기준이 에너지 비용 과부담 가구를 대상으로 한다면 최소에너
10) 「에너지법」제16조의3에서는 ‘에너지바우처’ 대신 ‘에너지이용권’이라는 용어를 사용한다.
11) 10% 기준이 영국에서 공식적으로 사용되게 된 것은 2001년 「Fuel Poverty Strategy 2001」에서부터로, 당시 Boardman(1991)이 1988년 FES자료로부터 제시한 10% 수 치를 그대로 받아들였다.
12) 이는 최저생계비를 설정하고 그 이하의 소득수준에 있는 가구를 소득지원 대상으로 삼는 것과 유사한 방법이다.
13) ‘최소에너지’ 기준은 기초적인 생활을 영위하게 위해 필요한 최소한의 에너지사용량을 산정하고, 사용량이 이에 미치지 못하는 가구를 에너지빈곤층으로 분류하는 규범적 인 기준이다. 반면 국내에서는 ‘최소에너지’ 기준으로 적용할 수 있는 필수 사용량에 대한 연구가 부재하며, 기존 사례연구들에서는 최저광열비를 ‘최소에너지’ 기준으로 대 체하여 사용해왔다. 본 연구 역시 모형을 통해 추정한 가구원수별 연료비를 기준으로 연구자 임의로 70% 기준을 설정하여 ‘최소에너지’ 기준으로 사용한다.
에너지빈곤층 추정 및 소비특성 분석
지 기준은 최소한의 소비도 하지 못하는 박탈가구를 대 상으로 하는 개념이라고 할 수 있다.
에너지바우처 기준은 현행 에너지바우처 사업의 지 원대상 선정기준을 자료에 맞게 변경한 기준을 의미한 다. 가구 경상소득이 기준 중위소득의 40%이하인 가구 중 노인(만 65세 이상)이나 영유아(만 6세 미만)를 포함 하는 가구를 대상으로 하였다. 실제 에너지바우처 대상 가구에는 이 외에도 장애인, 임산부 가구 등이 포함되 어 본 연구와는 다른 기준이 적용되고 있다.14)
부담가능비용 기준은 주거비용에 대한 부담을 평 가하는 사용되는 “잔여소득접근법”을 에너지비용에 응용한 방법이다. 가구 경상소득에서 연료비 지출액 을 제외한 비용이 최저생계비에서 최소광열비를 제 외한 비용 보다 적은 가구를 에너지빈곤가구로 규정 하는 것이다. 잔여소득접근법은 주거비가 가구의 여 러 지출 항목들 중 가장 큰 비중을 차지하는 반면 가 장 고정적인 비용이라는 인식에서 시작되었다(Stone, 2006). 즉 비주거용 지출은 주거비를 지출한 후 남 은 잔여소득(residual income)으로 가능하며, 따라 서 잔여소득이 기초적인 비주거용 재화에 대한 필요를 충족시킬 수 없다면 해당 가구는 주거안정(housing affordability)에 문제가 있는 것으로 판단한다. 에너 지 역시 주거와 마찬가지로 고정적인 지출이 필요한 재화이며, 따라서 이건민(2015)은 에너지비용을 뺀 잔여소득을 통해 에너지빈곤을 평가하는 ‘부담가능비 용’ 기준을 제안하였다.
나. 에너지빈곤층 추정결과
앞서 설명한 ‘연료비 비율’, ‘최소에너지’, ‘부담가능비 용’, 그리고 ‘에너지바우처’ 등 에너지빈곤층에 대한 4가 지 기준을 통계청의 가계동향조사 자료를 이용하여 추 정하였다. 각각의 기준을 적용하여 추정한 에너지빈곤 층의 규모는 <표 11>에서 연도별로 정리되어 있다. 표 에 나타나듯이 최소에너지 기준을 제외한 나머지 기준 들의 경우 에너지빈곤층이 전체 가구에서 차지하는 비 중은 10% 내외로 추정되고 있는 반면, ‘최소에너지’ 기 준을 적용한 경우 에너지빈곤층은 전체 가구의 삼분의 일을 초과하는 것으로 추정되었다. 이러한 결과는 최소 에너지비용으로 4인 가구 평균 연료비의 70%를 기준선 으로 설정하였기 때문이다.15) 기준선을 평균연료비의 50%나 그 이하의 수준으로 낮추었다면 최소에너지 기 준의 경우도 에너지빈곤층의 비율이 대폭 낮아졌을 것 이다.
에너지빈곤층 비율의 연도별 추이를 보면 최소에너 지 기준을 제외한 다른 기준은 모두 2013년까지 에너 지빈곤층 가구 비율이 증가하고 이후 하락하는 것으로 나타나고 있다. 연료비 비율 기준의 에너지빈곤층 추정 결과를 보면 2006년 9.5%에서 2013년 12.5%까지 상 승한 후 2014년에는 10.9%로 하락하였고 2015년에는 8.7%까지 낮아졌다. 이처럼 에너지빈곤층 비율이 감소 한 것은 연료가격의 하락 영향이 큰 것으로 보인다. 연 료가격은 2006년을 100 기준으로 2013년에는 112.4
14) 기초생활보장 수급자 선정기준은 가구의 실제 소득이 아닌 소득에서 가구특성별 지출비용과 근로소득공제를 제외한 소득평가액과, 재산에 대해 소득환산율을 적용하여 산 정한 소득환산액을 합친 소득인정액을 기준으로 평가되며, 여기에 부양의무자 기준이 추가된다. 따라서 에너지바우처 지급대상인 생계급여 또는 의료급여 수급자는 본 연 구에서의 정의하는 경상소득이 기준 중위소득 기준 40% 이하인 가구와는 분명한 차이가 있다. 참고로 16년 기준 에너지바우처 지급대상가구는 약 57만여 가구로 추산하 고 있다.
15) ‘최소에너지’ 기준의 정책적 활용을 위해서는 규범적 기준을 통한 필요 에너지소비량을 산정할 필요가 있다.