양항정책의 형성기(1985～1994년)

1) 정책의 특징 : 거점항만의 건설과 국토균형개발

1970년과 1980년대 들어 한국 경제는 고도성장을 계속하였고 이에 따라 수출입 물동량도 급증하였다. 정부는 주체할 수 없이 늘어나는 수출입 화물을 처리하기 위해 세계은행(IBRD)의 차관을 받아 한국 최초의 컨테이너 부두인 부산항 5부두와 6부두를 각각 1978년, 1984 년에 완공하였다. 이후 부산항 신선대 부두 건설과 관련하여 경제기 획원과 해운항만청의 논쟁이 벌어지면서 ‘내륙 수송망 변화에 따른 최 적입지 재검토’ 용역이 시행되었고, 이에 따라 부산항 이외의 지역에 컨테이너부두를 건설하는 것을 검토하는 논의가 시작되었다.

최종 용역 보고서에 따르면 “부산항은 국제 컨테이너 수송체계에 적응하여 단기간 내 컨테이너 부두를 국제 수준으로 개발하고, 광양 항은 국토균형개발에 기여하는 차원에서 개발해야 한다. 부산항은 주

(主)항만 확보, 집하(集荷) 용이, 이용자 비용경감에서 우위를 갖고 있 으며, 광양항은 고용증대, 장래 항만 개발 잠재력 보유에서 우위를 갖 고 있다.”고 되어 있다(세광종합기술단·한국산업경제연구원, 1986).

이후 1985년 1월 24일 청와대에서 정연세 해운항만청장은 전두환 대통령에게 “국제컨테이너 수송체제와 국토균형개발을 감안하여 부 산항과 광양항을 병행 개발해야 한다”고 보고하였다. 정연세 청장은 우선 1단계로 부산항 컨테이너 부두를 1985년에 착공하고, 2단계로 광양항 일반 부두를 1986년 착공할 것이라고 밝혔다. 광양항 일반 부 두는 향후 컨테이너 부두로 활용한다는 전제를 달았다. 마침내 전두 환 대통령이 1985년 광양항을 개발하겠다고 발표하였고, 1987년 광양 항 건설공사가 시작되었다. 이로써 한국의 항만개발정책이 부산항 단 일항만체제에서 양항체제로 전환하게 되었다. 해운항만청은 1988년 양항정책을 장기항만개발계획에 반영하였다(이동현, 2000).

전두환 정권을 이어받은 노태우 대통령은 대통령 직속의 사회간접 자본투자기획단을 설치하여 사회간접자본 확충에 노력하였다. 노태 우 대통령은 1990년 11월 시정연설을 통해 부산항에 컨테이너 부두시 설을 확충하고 광양항에도 이를 신설할 계획이라고 밝혔다.

<표-1> 양항정책 형성기의 항만 개발 관련 주요 내용

시 기 내 용

1984 ▪ 내륙 수송망 변화에 따른 최적입지 재검토 연구용역(12월)

1985

▪ 해운항만청, 전두환 대통령 보고(1월) - 부산항과 광양항 병행 개발 전두환 대통령, 부산항과 광양항을 동시 개발키로 공식 발표(2월)

▪ 광양항, 항만기본계획 고시(4월) 1987 ▪ 광양항 1단계 공사 착공(12월)

13대 대통령 선거(12월) -노태우 대통령 당선 1988 ▪ 광양항, 장기항만개발계획 반영

1990 한국컨테이너부두공단(KCTA) 설립

1991 ▪ 사회간접자본 투자조정위(8월) -부산·광양 양대 컨테이너 중심항 육성 결정

1992 14대 대통령 선거(12월) -김영삼 대통령 당선 1994 ▪ 광양항 1선석 완공

주: ▪=항만개발 관련 내용, =정치적 사건, =정부조직

2) 비공식 제도

양향정책 형성기의 항만 개발에 대한 정부규범을 보면 중앙정부의 주도적인 역할을 강조하고 있다. 중앙정부가 주도적으로 국제경쟁력 을 내세워 부산항 개발을 계속하였고, 국가균형발전, 부산항 재난 시 국가보안, 수도권 과밀화 해소 차원에서 광양항 개발을 추진하였다.

정부는 광양항을 개발함으로써 부산항의 컨테이너 화물을 분산‧처리 하도록 하는 한편, 광양항을 광양제철 및 여천‧율촌 산업단지를 지원 하고 상대적으로 낙후한 서남해안 및 호남권 지역경제의 활성화를 촉 진할 수 있는 중요한 개발사업으로 추진키로 한 것이다(해양수산부, 2002).

항만개발에 대한 정책아이디어는 기본적으로 급격한 경제성장에 따라 폭발적으로 늘어나는 물동량을 처리하기 위해 추가 항만 개발이 필요하다는 전제에 바탕을 두고 있다. 이를 항만의 기능 측면에서 보 면 항만은 사회간접자본으로서 수출기업과 제조업을 지원한다는 정 책아이디어를 견지하고 있다.

양항정책에 대한 정책아이디어를 경제적인 측면과 정치적인 측면 으로 나누어 볼 수도 있다. 먼저 경제적 측면으로는 국제 경쟁력이 있 는 항만을 건설하겠다는 것이고, 정치적으로는 지역균형개발 차원에 서 항만을 건설하겠다는 것이다. 부산항과 광양항에 대한 정책아이디 어가 양항정책이 형성되는 시점에서부터 차별화된 것이다. 따라서 양 항정책은 형성기부터 성장정책적 측면과 재분배정책적 측면을 동시 에 포함하고 있다고 볼 수 있다(이동현‧성숙경, 2009).

3) 공식 제도

공식 제도로서 먼저 수행기관을 살펴보면, 양항정책은 해운항만청 을 중심으로 추진되었다. 항공, 철도, 도로 등을 담당하고 있는 교통부 (건설교통부) 산하에 있는 해운항만청은 항만정책을 수립하고 집행하 였다. 해운항만청은 항만 개발을 적극적으로 추진하였으나 청 단위라 는 점에서 계획 수립과 예산 확보 등을 비롯하여 항만 개발을 강력하 게 추진하는 데는 한계가 있었다. 이는 해운항만청에서 수립한 항만

개발계획이 상급 부처인 교통부(건설교통부)의 결재를 거쳐야 했고, 교통부(건설교통부)는 항만보다는 도로, 철도, 공항 등 다른 사회간접 자본에 1차적 관심을 기울였던 데 따른 것이다.⁴⁾

양항정책을 추진하면서 중대한 역할을 수행한 기구는 1990년에 설 립된 한국컨테이너부두공단이라고 할 수 있다. 1973년 발족한 해운항 만청은 항만투자를 적극적으로 추진하는 데 있는 한계를 보완하기 위 해 1990년 컨테이너 부두 개발을 전담하는 한국컨테이너부두공단을 설립하여 컨테이너부두 건설에 박차를 가하게 되었다. 한국컨테이너 부두공단이 설립됨으로써 항만에서 얻은 수입을 다시 항만 개발에 활 용할 수 있게 되었고, 이는 컨테이너부두 건설을 위한 재원 확보에 큰 도움을 준 것으로 평가되었다.⁵⁾

정책수단으로서 재정수단은 컨테이너 부두 개발 초창기에는 차관 이 적극 이용되었다. 한국 정부는 세계은행(IBRD)으로부터 차관을 받 아 부산항에 컨테이너 부두를 건설하였고, 부산항 4단계와 광양항 1 단계는 정부 재정과 채권 발행을 통해 재원을 조달하였다. 또한 1990 년에는 한국컨테이너부두공단을 설립하여 항만 운영 수입을 컨테이 너 부두를 건설하는 재원으로 활용하였다.

4) 행위자

형성기의 정책주도자는 대통령, 관료 등으로 볼 수 있다. 양항정책 은 전두환 대통령에 의해 정책으로 추진되기 시작하였다. 1985년 광 양항 개발이 공식 발표된 것은 관료의 보고와 전문가의 권고도 있었 지만, 결정적으로는 국토균형개발과 호남에 대한 정치적 배려 차원에 서 광양항 개발을 결정한 전두환 대통령의 결단과 의지가 크게 작용 하였던 것으로 보인다.⁶⁾ 전두환 대통령은 정치적 정통성 확보를 위해 대구-광주를 잇는 88고속도로 건설을 지시하는 등 호남권 개발에 대 해 적극적인 관심을 보였다.⁷⁾ 전두환 대통령이 이 같은 맥락에서 광양

4) 해양수산부 전직 공무원과의 인터뷰.

5) 한국컨테이너부두공단의 설립 이전에는 항만 운영을 통해 벌어들인 수입은 국가 예산으로 산입되어, 항만운영 수입이 항만 개발에 다시 활용되지 못하였다.

6) 해양수산부 전직 공무원과의 인터뷰.

항 개발을 선언한 것은 광양항 개발이 집권자의 정치적 선택이었음을

제기획원은 예산 절감을 위해 광양항 개발을 강조하고 있고 있다는 사실이다. 두 부처의 행태는 결국 조직논리와 긴밀히 관련되어 있다.

또한 이는 관료의 예산극대화 및 조직극대화 논리와도 맥락을 같이 한다고 볼 수 있다. 정부조직이 항만개발계획과 투자지출에서 어떤 전략적 행위를 하는지를 잘 보여주는 것이다.⁹⁾

5) 소결

이를 종합해 보면 형성기 양항정책에서는, 비공식적 제도 측면에서 중앙정부 우위의 주도적인 역할을 강조하고 있고(정부규범), 항만개 발을 통해 제조업과 수출기업을 지원하고, 지역균형개발을 달성하고 자 하는 사고(정책아이디어)를 보여 주고 있다. 공식 제도로서 수행기 관은 해운항만청과 한국컨테이너부두공단이 양항정책을 수행하였음 을 알 수 있다. 정책주도자는 대통령과 경제기획원, 해운항만청의 관 료 등을 들 수 있다.

<표-2> 양항정책 형성기의 제도적 내용

구 분 내 용

비공식적 제도 정부규범 중앙정부 주도

정책아이디어 거점항만 건설 + 국토균형개발

공식적 제도 수행기관 해운항만청, 한국컨테이너부두공단

재정수단 차관, 재정, 공단 투자

행위자 정책주도자 대통령, 경제기획원 관료

9) 해운항만업자를 행정의 직접 대상자로 하는 해운항만청은 항만 개발에 1차적 관 심을 갖고 항만 개발을 위한 적극적인 예산 지출에 관심을 가졌고, 반면 국가 예 산을 총괄하는 경제기획원은 불요불급한 예산을 절감하는 데 초점을 맞췄다고 볼 수 있다.