명제의 검토

1) 명제 1

명제 1: 형성기의 양항정책은 비공식적 제도 및 공식 제도, 이에 맥락적으로 규정받는 행위자에 의해 형성된다.

형성기 양항정책에서 나타난 정부규범은 중앙정부 주도의 규범이 라고 할 수 있다. 양항정책을 형성하게 된 광양항 개발계획은 해운업 체 또는 항만업체의 산업적 수요 또는 요구와는 관계없이 중앙정부가 주도하였다. 이는 강력한 대통령에 의존하는 경제 중시의 정부규범이 중화학공업육성정책이나 벤처기업지원정책(장지호, 2005), 소프트웨 어정책(윤종수, 2008)에서 동일하게 나타난다는 기존 연구 결과와도 일치한다.

또한 급격한 경제성장에 따라 폭발적으로 늘어나는 물동량을 처리 하기 위해 추가적인 항만 개발이 필요하다는 정책아이디어도 형성기 양항정책에 영향을 주었다. 부산항과 광양항 개발을 나누어 보면 부 산항에 대해서는 국제 경쟁력이 강조되고 있고, 광양항에 대해 지역 균형개발 논리가 강조되고 있다.

양항정책의 수행기관은 교통부 산하 해운항만청을 중심으로 추진 되었다. 양항정책을 추진하는 정부조직이 청 단위라는 점으로 인해 양항정책은 제조업과 수출입기업을 위한 사회간접자본으로서의 기능 이 강조되었다. 해운항만청은 컨테이너부두 건설을 활성화하기 위해 한국컨테이너부두공단을 설립하는 등 형성기 양항정책에 전략적인 행위를 하였다. 그러나 형성기 양항정책은 범정부 차원에서 추진되었 다기보다는 해운항만청 단위에서 추진되었던 것이다. 정책 수단으로 재정 수단을 보면 정부 재정이 주를 이루고, 국제기구의 차관, 채권 발 행 등이 활용되었으며, 한국컨테이너부두공단 설립 이후에는 항만 운 영 수입을 항만 건설에 재투자하는 재원 조달 시스템을 마련하였다.

이 시기의 행위자는 대통령과 관료인데, 이들은 정부규범과 정책아 이디어를 공유한 가운데 전략적인 결정과 행위를 하였음을 알 수 있 다. 양항정책을 선언한 전두환 대통령은 호남에 대한 배려 차원에서 광양항 개발을 추진하게 됐고, 이후 노태우, 김영삼 대통령도 전략적 차원에서 양항정책을 계승하였다. 또한 양항정책의 형성에는 관료의 전략적 행위가 중요한 역할을 하였다. 경제기획원의 관료는 국토균형 개발의 논리를 들어 예산 절감이라는 자익 극대화 행위를 하였고, 이 에 맞서 해운항만청은 항만 건설의 시급성 논리를 들어 항만예산 극 대화 행위를 하였다.

2) 명제 2

명제 2: 변화기의 양항정책은 비공식적 제도 및 공식제도, 정책과정에서 학습한 행위자에 의해 변화된다.

변화기 양항정책에서 나타난 정부규범은 중앙정부 주도의 규범이

지배적인 위치를 차지하고 있지만, 민간기업과 지방정부의 참여가 논 의되었다. 부산항과 광양항에 대해 정부의 재정이 지속적으로 투입되 었지만, 두 항만에 대한 민간기업의 참여가 적극적으로 권유되었다.

따라서 민간기업에서 개발계획을 먼저 발표한 부산항 신항은 항만개 발에서 민간기업이 주도하는 사례로 볼 수 있다.

또한 변화기 양항정책에서는 급격한 경제성장에 따라 폭발적으로 늘어나는 물동량을 처리하기 위해 추가적인 항만 개발이 필요하다는 정책아이디어도 형성기와 동일한 맥락을 유지하고 있지만, 항만을 고 부가가치 창출의 성장산업으로 보는 정책아이디어가 새롭게 등장하 였다. 부산항과 광양항을 동북아의 물류중심항만으로 육성해야 한다 는 논리가 바로 그것이다.

변화기 양항정책의 수행기관이 해운항만청에서 해양수산부로 전환 되면서 양항정책의 정책목표도 동북아 물류중심항만 육성으로 위상 이 높아졌다고 볼 수 있다. 양항정책을 추진하는 정부조직이 부(部) 단위로 승격됨으로써 사회간접자본으로서의 기능에 초점이 맞춰졌던 형성기와는 달리 고부가가치 기능이 강조되었다. 해양수산부는 설립 이후 적극적인 항만 개발 정책을 추진하기 위해 특별법 제정, 조직 확 대 등을 통해 동북아 물류중심항만 정책을 만들어갔다. 특히 김대중, 노무현 정부를 거치면서 동북아 물류중심항만 정책은 범정부 수준의 정책으로 승격되었다고 볼 수 있다.

또한 부산항과 광양항에 컨테이너부두를 건설해 온 한국컨테이너 부두공단은 부산항 북항 개발이 끝난 이후 광양항 개발을 전담하게 되었다. 이때부터 부산항만공사가 부산항 개발에 참여하게 되었다. 이 와 함께 비록 일부 사업이 수익성 등을 이유로 정부사업으로 전환되 기도 하였지만, 변화기 양항정책의 수행기관으로 민간기업도 중요한 역할을 하였다. 정책 수단으로 재정 수단을 보면 정부 재정이 주를 이 루고, 한국컨테이너부두공단과 민간기업이 중요한 역할을 하였다.

이 시기의 정책행위자는 대통령과 관료, 민간기업이라고 할 수 있 다. 부산항 신항 개발을 추진한 김영삼 대통령은 동북아 물류중심 논 리를 통해 부산항 신항을 개발하는 데 전략적 행위를 하였다. 이어 김

대중 대통령은 동북아 중심 정책을, 노무현 대통령은 동북아 중심국 가 정책을 내세우며 더욱 적극적인 양항정책을 추진하였다.

또한 변화기 양항정책의 추진에서는 해양수산부 관료의 전략적 행 위가 중요한 역할을 하였다. 해양수산부가 출범한 이후 이들은 특별 법 제정, 조직 확대, 예산 확대 등 적극적으로 전략적 행위를 보이면서 동북아 물류중심항만 건설에서 중심적인 역할을 하였다. 이와 함께 민간기업도 변화기 양항정책의 추진에 중요한 역할을 하였다.

3) 명제 3

명제 3: 변화기의 제도는 형성기의 제도에 새로운 제도적 요소가 중첩되어 나타난다.

동북아 중심항만 건설은 변화기 양항정책의 중심을 차지하고 있으 나, 여전히 형성기에 수립된 국제거점항만 개발과 지역균형개발 측면 이 함께 병립하고 있다. 이는 형성기 때 나타난 거점항만 건설과 국토 균형개발의 개념에 동북아 물류중심항만이라는 제도적 개념이 추가 된 것으로 볼 수 있다. 이러한 제도적 중첩으로 인하여 양항정책이 변 화기에서 동북아 물류중심항만을 천명하고 있으면서도, 국토균형개 발의 제도적 개념으로부터 지속적으로 제약을 받으면서 추진되고 있 는 것이다. 이는 변화기의 제도가 형성기 때 구축된 제도로부터 경로 의존성을 보이고 있다는 것을 보여준다.

또 정부규범으로는 중앙정부 주도에 민간 참여가 추가되고, 수출 및 제조업을 지원한다는 정책아이디어에 고부가가치 산업 육성이라는 정책아이디어가 추가되었다. 형성기의 제도에 변화기의 제도가 중첩 되고 있는 셈이다. 결국 변화기 제도는 다양한 제도적 요소들의 복합 체로 보는 것이 타당하다. 양항정책의 수행기관과 재정 수단을 보면 형성기 양항정책에서 공식제도들이 변화기에도 재조합되어 나타나고 있음을 알 수 있다.

Ⅳ. 결 론

본 연구에서는 양항정책을 형성기(1985～1994)와 변화기(1995～

2007)로 나눠 정책이 형성되고 변화된 과정과 제도 변화의 메커니즘 을 신제도주의 관점에서 규명하였다. 분석 결과, 첫째, 형성기의 양항 정책은 ① 정부규범(중앙정부 주도)과 정책아이디어(거점항만 건설 및 국토균형개발) 등 비공식적 제도와 ② 수행기관(해운항만청, 한국 컨테이너부두공단)과 재정수단(차관, 재정, 공단 투자) 등 공식제도, 그리고 ③ 이에 맥락적으로 규정받는 행위자(대통령, 경제기획원 관 료)에 의해 형성되었음을 분석하였다.

둘째, 변화기의 양항정책은 ① 정부규범(중앙정부 주도+민간 및 지 방정부 참여)과 정책아이디어(동북아 물류중심항만 건설) 등 비공식 적 제도와 ② 수행기관(해양수산부, 한국컨테이너부두공단, 민간기업, 부산항만공사)과 재정수단(재정, 민자, 공단 투자, 부산항만공사 투자) 등 공식제도, 그리고 ③ 행위자(대통령, 해양수산부 관료, 민간기업)에 의해 변화가 이루어졌음을 알 수 있다.

셋째, 양항정책의 형성과 변화 과정에서 행위자의 전략적 역할이 중 요한 변수로 작용하였음을 알 수 있다. 양항정책의 형성기에는 전두 환 대통령의 전략적 행위와 경제기획원 관료의 자익추구적 행위가 양 항정책을 형성하는 데 중요한 역할을 하였다. 이후 동북아 물류중심 항만을 건설하겠다는 양항정책의 변화기에서도 부산항 신항에 지대 한 관심을 기울인 김영삼 대통령과 동북아 중심정책을 강력하게 추진 한 김대중, 노무현 대통령이 양항정책의 변화를 주도하였다. 또한 조 직 극대화, 예산 극대화를 지향하는 해양수산부 관료와 부산항 신항 건설에서 지대를 추구하고자 했던 민간기업이 변화기 양항정책에서 중요한 행위자의 역할을 하였다.

넷째, 변화기 양항정책은 기존의 정책요소와 제도, 그리고 변화된 정책과 제도가 중첩되어 있음을 분석하였다. 변화기 양항정책은 동북 아 물류중심항만을 핵심 내용으로 하면서도 형성기 때 성립한 국토균 형개발의 정책아이디어에 여전히 의존하고 있다. 결국 양항정책이 변

화한다고 하더라도 그 경로는 형성기의 제도에 의존하고 있는 것이다.

다섯째, 양항정책의 형성기와 변화기에서 비공식 제도가 공식적 제

다섯째, 양항정책의 형성기와 변화기에서 비공식 제도가 공식적 제