시사점

미국은 재정적자를 줄이기 위하여 여러 가지 강력한 통제수단을 마련 하였는데, 그 시사점은 다음과 같이 요약할 수 있다.

196) 노기성, 앞의 보고서.

헌법을 통한 재정건전화의 명시의 필요성에 관해서는 미국에서는 많은 논란 끝에 받아들이지 않기로 결정을 내렸다. 그 이유는 법리적 측면에 서 재정건전화가 헌법사항이 아니라는 점, 현실적 측면에서 헌법수정이 쉽지 않다는 점 때문이었다. 미국의 경우도 헌법 수정에 관한 사항은 건 전화의 요건변경에 대해 의회의 의결정족수를 완화할 수 없다는 절차적 측면에서 주로 시도된 것으로 보인다. 세입 내에서만 지출을 할 수 있다 든지 하는 구체적이고 확정적인 기준을 헌법사항으로 담는 것은 오히려 경제의 유동성을 제대로 반영하지 못하여 건전성을 악화시키는 원인으로 작용할 위험도 있다. 그런 점에서 재정건전화를 헌법사항으로 할 것인지 의 논의는 매우 신중한 접근이 필요할 것으로 판단된다.

헌법과 같은 최상위 법률에 균형예산의 달성을 규정하는 것은 경기침 체시 자동적으로 재정적자가 경기회복에 도움이 됨에도 불구하고 이에 반하는 처방을 강제하는 결과를 낳게 되므로 바람직하지 않다고 할 것이 다. 또한 예산관련 정책적 행위를 법절차로서 판단한다는 것은 예산의 법적 성격이나 개념정립이 간단치 않다는 점에서 타당하지 않다고 본다.

시간적으로도 신속한 판단이 어려운 문제도 있다.

다음으로 개별법률에서 채택한 방식으로는 재정적자를 줄이기 위해서 는 적자목표치 설정과 자동삭감과 같은 경직적인 제도에 의존하기보다는 LRA, OBRA, BEA 등에서와 같은 신축적인 예산관리가 바람직하다고 본다. 흑자가 예상되면 먼저 국채상환을 우선하게 하고, BEA에서와 같 이 재량적 지출에 대한 상한을 두는 등 신축적으로 다루게 하는 것이 필 요하다. 아울러 경직적 지출은 재정수지 중립적인 방향으로 관리하고 이 를 위해 PAYGO 방식을 활용을 검토할 필요가 있을 것이다. 지출이 증 대할 경우 이를 충족하는 재정수입의 확보를 전제로 한다든가, 한 항목 의 지출이 증대할 경우 다른 항목의 지출을 상응하는 만큼 축소할 수 있 을 것이다. 이러한 점에서 우리의 재정건전화를 위한 법제정비에서는 추 가경정예산을 편성할 수 있는 조건, 세계잉여금 사용의 우선순위, 재정부 담 증가에 대한 통제 등이 고려될 필요가 있다.

한편 적자를 감축하기 위해서는 정치적으로 부담이 수반되는 분야의 지출삭감뿐만 아니라 조세수입의 증대를 동시에 고려해야 한다. 이는 정

치적으로 인기 있는 프로그램에 필요한 지출의 삭감과 조세부담의 증대 에 대한 책임을 회피하고자 하는 유인이 강하기 때문이다. 우리나라의 경우 재정적자의 원인은 미국과 마찬가지로 경제적 요인이 많이 작용하 였으나, 상대적으로 내부적인 경제사정과 대중영합적 팽창예산정책이 더 빈번히 행하여 져왔다는 점에서 차이를 발견할 수 있다. 지하경제가 중요 한 비중을 차지하고, 세수포착이 제대로 이루어지지 않는 점을 감안할 때 지출규모의 축소보다는 재정수입의 증대에 초점을 두는 방향의 법제적 개선이 모색되어야 할 것으로 판단된다.

미국은 GRH 제정과 헌법개정시도 등과 같은 절차적 해결을 시도함으 로써 적자 감축한데 대한 의지만 표명했을 뿐 구체적인 해결책, 즉 어떤 지출을 어느 정도로 삭감하느냐 또는 조세수입의 증대를 어떻게 달성하 느냐에 대해서는 크게 다루지 않았다. 따라서 경제성장을 촉진시켜 재정 수입을 증대시키고 다른 한편으로는 지출의 효율성을 제고하고 지출을 삭감하는 것이 바람직하다. 최근 10년간 경제호황을 통하여 재정흑자기 조를 정착시킨 미국의 예를 참고할 수 있을 것이다.

다음으로 이미 우리나라에서도 몇 차례 중기재정계획을 수립한 바 있으 므로 중기재정계획을 연장하되, 중기재정계획에서는 GRH에서 문제점으 로 제시된 경직적 예산관리를 가능한 한 지양하는 것이 필요하다고 본다.

끝으로 균형재정을 목표로 하기보다는 재정을 국민복지향상, 물가안정, 성장의 지속적 유지, IMF극복 등과 같은 목표달성을 위한 한 수단으로 볼 필요가 있다. 목표달성을 위해서는 재정적자, 재정흑자, 또는 균형도 결과적으로 나타나게 되는 것이다. 따라서 균형재정달성을 위해 과도하 게 경직적인 대응을 할 경우 오히려 큰 목표의 달성을 어렵게 할 수가 있는 것이다.

제 2 절 국가채무 관련 건전화 법제의 시사점

시장중심의 경제운용을 추구해 온 미국에서 금융위기를 수습한다는 시 급한 과제에도 불구하고 공적자금을 조성․투입한다는 것은 그리 간단치

않은 일이었다. 하지만 국민과 국가재정의 부담을 초래해서라도 금융시 장을 정상화하는 길이 곧 시장경제를 복원할 수 있는 지름길이고 이를 통해 국민들은 다시 금융시장의 안정으로부터 간접적인 수혜를 누리게 된다는 사실을 값비싼 비용을 치루고서야 확인하였다.

미국은 이 과정에서 경험한 시행착오를 토대로, ⅰ) 엄격한 기준에 따 른 과감한 공적자금 투입, ⅱ) 철저한 책임추궁 및 자금의 회수, ⅲ) 그 리고 회수불능 자금의 상환에 대한 공평부담이라는 중요한 원칙들을 수 립할 수 있었으며, 이를 법제에 성공적으로 반영하여 오늘에 이르고 있 다. 미국의 법제운영경험은 금융위기 상황에서 법의 수행하는 역할과 그 것이 국가경제의 재건에 미치는 영향이 어떠한지를 보여준 사례로 꼽을 만하다. 다만 부실의 규모와 투입자금의 액수의 차이, 혹은 금융위기의 원인에서는 미국만의 특수성이 존재하기 때문에 이 점이 반영된 법제를 다른 나라의 공적자금 운용과정에서 일반화하여 도입하기 곤란한 측면이 있다. 특히 우리나라와 같이 금융부실의 원인이 매우 복잡한 양상을 띄 는 상황에서는 그 해결을 위한 법제정비의 방향도 미국에 비해 복합적인 고려가 필요한 부분이 많다고 본다. 그럼에도 불구하고 미국의 법제는 몇 가지 점에서는 우리의 현행법제를 보완하기 위한 중요한 시사점들을 제 시하고 있다.

무엇보다 미국의 법제정비과정을 보면 우리나라와는 달리 일단 공적자 금을 투입하고 난 뒤 그 후속조치로서 법제를 정비한 것이 아니라, 시일 이 걸리더라도 법제를 정비하고 난 후에 공적자금의 운용을 개시하였다 는 점이 주목할 만하다. 우리의 방식은 공적자금의 신속한 투입이라는 면 에서는 긍정적 평가를 받기도 하지만, 원칙이 수립되지 않은 상태에서 임 기응변식의 자금조성과 투입, 관리 등이 이루어지면서, 당초 예상한 수준 보다 훨씬 큰 규모의 자금이 투입되었으며, 그 회수와 상환의 부담도 그 만큼 커졌다고 볼 수 있다. 반면, 미국의 경우 규제유예조치 등이 가진 폐단을 시행착오를 거친 후에 간파하고 부실기관의 처리 및 공적자금운 용의 근거 규정을 뒤늦게 도입하기는 했지만, 규범 속에 정립된 원칙과 절차에 의해 공적자금을 운용함으로써 당초 필요예상액 보다 적은 자금

을 투입할 수 있었으며, 신속한 위기극복은 물론 공적자금으로 인한 재 정부담도 최소화했다는 평가를 받고 있다.

2. 시사점

공적자금 조성 및 투입당시 미국은 재정적자가 GDP의 3∼5%에 달할 만큼 심각한 상황에서도 정부가 부담할 공적자금의 대부분을 정부 재정 에서 지출하는 방식으로 법제를 정비하였다.¹⁹⁷⁾ 만일 재정에서 직접 출연 하지 않고 국채 이외의 REFCORP 채권을 발행할 경우 국채와의 조달 금리 차이로 인해 항상 추가비용을 부담해야 했을 것으로 예측된다.¹⁹⁸⁾ 이처럼 재정에서 직접 지출하지 않는 한 불필요한 추가 비용을 부담하게 된다. 따라서 재정상황이 허락하는 경우에는 공적자금을 직접 재정에서 부담하는 것이 공적자금의 투입을 최소화하는 길이라는 것이 미국의 경 험에서 제시하는 바라고 하겠다.

결국 공적자금의 투입이 보험금의 지급과정이라면 결국 비용 효율적인 방법으로 공적자금을 적시에 투입하는 것이 정리비용을 절감하는 방안이 될 것이다. 하지만 문제는 투입자금 조성과정에서 비용효율성과 재정상황 간의 상충을 어떻게 조정할 것인가 하는 점이다. 재정에서 정부 몫의 공 적자금을 직접 부담할 때 비용효율성이 가장 높지만 재정상황이 좋지 않 은 경우 재정을 통한 자금조달에는 한계가 있다. 반대로 예산외 방법은 재정에 부담을 주지는 않는 대신 조달비용이 더 소요되는 단점이 있다.

우리나라의 경우는 재정자금보다 정부가 지급보증한 채권을 발행해서 공적자금을 조성하는 전략을 취하고 있다. 이 방식은 당장은 재정(on- budget)에 부담을 주지 않는 이점이 있지만 예금보험채권과 국채간의 편차만큼 공적자금이 더 투입되는 문제점을 낳을 뿐만 아니라 공적자금

197) FRF에 지출된 427억 달러, RTC에 투입된 879억 달러 중 566억 달러를 재정 에서 출연방식으로 투입했다. 정부부담액 중 나머지 301억 달러는 REFCORP 채권

197) FRF에 지출된 427억 달러, RTC에 투입된 879억 달러 중 566억 달러를 재정 에서 출연방식으로 투입했다. 정부부담액 중 나머지 301억 달러는 REFCORP 채권