(1) 상환의 원칙과 방법
공적자금을 운용한 나라들의 경험을 보면 예외 없이 투입된 자금의 상 당부분을 회수하지 못하는 결과가 종종 발생하곤 한다. 이 때문에 투입 188) 12 U.S.C. §1821(d)(17)(B).
189) 12 U.S.C. §1821(d)(17)(C).
자금 중 회수되지 않은 부분, 즉 자금의 조성과정에서 정부가 직 간접적 으로 지게 된 각종 채무를 무엇으로 상환할 것인가 하는 새로운 문제를 안게 되는데, 이 때문에 부실에 직접 책임이 없는 계층 특히 납세자들과 미래세대에게 부담을 전가시키는 것이 불가피해지기도 한다. 이 때문에 공적자금의 투입을 금융기관에 대한 시혜로 인식하게 되는 경향도 없지 않다. 하지만 보험기금이 부족하면 보험회사는 파산하고 보험가입자도 피해를 보는 것으로 끝나는 사보험영역과는 달리, 금융기관이 공적인 예 금보험제도 아래서 보험계약자로 행동하는 경제에서는, 그 배후에 암묵 적인 재보험자로서의 정부가 있어서 정부는 재보험자로서 보험기금의 부 족액을 메워 줄 의무가 있다. 따라서 공적자금의 투입은 시혜적 성격의 구제금융(bailout)이라기보다는 직․간접적인 보험금의 지급행위(insur-ance obligations)라는 인식의 전환이 필요하다. 바로 이 점에서 금융 기관의 이해당사자가 아닌 국민이 재정을 통해 금융위기 때에 손실을 부 담해야 하는 근거가 도출된다.
다만 그 과정에서 금융부실에 직접 책임이 없는 계층에 대한 합의를 도출하고, 그들 특히 미래세대의 부담을 최소화하는 방법을 선택하는 것 이 가장 중요한 고려요소가 되어야 함은 물론이다. 이러한 차원에서 우 리나라는 간접적으로나마 공적자금의 수혜를 받았다고 볼 수 있는 금융 권과 국민경제에서 미회수부분의 상환부담을 나누어지도록 한다는 원칙하 에 가급적, 금융권이 부담가능한 범위내에서 최대한 부담하고, 나머지는 국민경제의 최종보루(Last Resort)인 재정에서 부담키로 한 바 있다.190)
미국 역시도 투입된 자금의 상당부분이 회수할 수 없는 손실로 확인되 면서 이를 어떻게 상환할 것인지가 운용전반에 걸친 현안이 되었다. 이 에 대하여 미국 정부가 취한 입장은 재정적자의 가중을 초래하더라도 공 190) 현재 금융권이 부담할 액수는 20조원이며, 예금보호 대상 금융기관에 대하여 특 별보험료를 25년간 0.1%씩 부과하여 재원을 마련하고, 나머지 49조는 재정에서 부 담하되 별도의 기금(공적자금상환기금)을 신설하여 동 기금의 부담으로 국채를 발행하 여 예보채 등을 상환하는 방식을 채용하고 있다. 한편 상환기금 부담 국채의 원리금 을 25년 이내 상환하기 위하여 일반회계로부터 매년 2조원(현재가치 기준) 수준을 전 입하여야 하는데, 일반회계 부족재원은 조세 감면 축소와 세출 절감 등을 통해서 조 달해 나갈 방침을 세우고 있다.(공적자금관리위원회 사무국 의사총괄과, 공적자금상 환대책(정부안), (2002년 6월)).
적자금의 대부분을 직접 재정에서 출연한다는 강력한 것이었다. 그리하여 재정여건이 허락하는 한도까지는 예산에서 지원하고 그 나머지 부분에 대 해 예산외의 방법을 통하여 지원키로 하였다. 이 가운데 예산외의 방법으 로는 정리금융공사(REFCORP)를 통한 자금조달과 연방차입은행(FFB) 을 통해 운전자금을 조달하는 방법 등 두 가지의 방안이 활용되었다. 한 편 재정부담이 특정 기간과 세대에 집중되는 것을 방지하기 위해 재정에 서 직접 출연한 자금은 장기간 적절히 분산해서 지원하였다.
(2) 재정을 통한 공적자금의 상환
FIRREA를 제정할 당시까지만 해도 미국정부가 공적자금에 대하여 취 한 입장은 금융부실로 인해 발생한 손실을 전액 민간이 부담하고 공적자 금의 투입은 절대 하지 않겠다는 것이었다. 하지만 부실S&L의 정리비 용을 금융권, 특히 S&L업계에 부담시키기에는 현실적으로 한계가 있었 다.191) 부실 S&L의 도산으로 인한 피해의 책임을 건전한 S&L에게 함 께 보상토록 한다는 것은 부실의 원인과의 직접적인 관련성이 없는 상황 에서 장래의 보험료를 내라거나 S&L의 정리에 필요한 자금을 지원하라 고 요구하기 힘들었기 때문이다. 하지만 예금보험제도를 채택한 이상 사 적 예금보험과 달리 정부가 일종의 재보험자로서 책임이 있기 때문에 보 험기금의 부족분을 정부가 재정으로 지원하는 것이 불합리하거나 시혜적 인 것은 아니다. 또한 적시에 부실기관의 정리를 하지 못할 경우에 그 피해가 다른 금융에까지 확산될 수 있기 때문에 업계는 물론 국민경제전 체가 공적자금투입의 간접수혜를 보았다고도 할 수 있다.
이와 같은 취지에서 미국 정부는 심각한 재정적자에도 불구하고 정부 가 부담해야 할 공적자금의 대부분을 처음부터 직접 재정에서 출연하는 적극적인 상환책을 강구하였다. 당시 예산 적자액과 예산적자 목표액이 차이가 생기면 차이만큼을 재량적 예산지출 항목 중에서 자동삭감(se-questration)하는 법이 시행중에 있었다.192) 이에 따라 재량적 지출로 191) 1989년 당시 우량 S&L의 순자산 가치는 440억 달러에 불과했기 때문에 업계가
부실기관이 정리비용을 부담할 여건이 되지 못하였다.
192) 1985년 Gramm-Rudman-Hollings Act와 1990년 예산촉진법(Budget En-forcement Act) 등이 재정건전화를 위한 대표적인 입법들이다.
분류되는 S&L의 정리비용은 재정여건이 허락하는 한도까지는 예산에서 지원하고 나머지는 예산외 방법으로 조달하도록 했다.
이러한 전략은 FIRREA에도 반영되어 보험료율을 인상하고 FHLB이 RTC 기금의 일부를 출연하도록 했다. 보험료를 인상하고 필요에 따라 특별보험료를 징수할 수 있도록 한 것은 앞서 언급한 금융위기의 비용 중 보험기금 재적립 비용을 건전한 S&L이 부담한 것을 의미한다. 그리 고 S&L이 출자한 FHLB에게도 부실금융기관 자산과 부채의 차액과 자 금조달비용 중의 일부를 부담하도록 했다. 이 같은 조치는 FHLBB의 규 제유예와 FHLB의 도덕적 해이에 대하여 책임을 물은 것으로 이해된다.
한편 민간부문에서도 손실을 분담토록 하였지만 총정리비용에서 민간이 부담한 액수가 얼마인지는 정확히 파악하기 어렵다. FIRREA는 RTC 정리자금 500억 달러 중 민간이 1/4를 부담하고 정부가 3/4를 부담하 도록 요구했으나, 투입원금기준으로 보면 그 실현가능성은 낮았다고 볼 수 있다. RTC에 따르면 RTC의 89∼95년 총 정리자금 2,273억 달러 중 913억 달러(40%)가 납세자의 몫이었고 민간이 1,360억 달러(60%) 를 부담했다. 그런데 이 수치는 파산재단이 회수한 자금 1,231억 달러를 민간부담에 포함한 것이기 때문에 실제보다 민간부담을 과대 평가한 측 면이 있으며 파산재단의 회수액을 위기 관련 정리비용으로 간주하기에도 무리가 있다. FIRREA에서 승인한 501억 달러 중 재정이 188억 달러, REFCORP채권이 301억 달러, FHLB에서 12억 달러를 투입하고 501 억 달러와는 별개로 보험료율 인상했다. 501억 달러에 한정시켜 보면 명 목상으로는 재정이 38%, 민간이 62%를 부담한 것처럼 보이나 REF-CORP채권 301억달러중 253억달러를 재정에서 매입했기 때문에 실제 재정이 부담한 것은 88%로고 평가된다. 또한 RTC의 실제 투입자금을 879억 달러라고 보았을 때는 재정부담은 총 819억 달러이며 이중 출연 을 통한 직접적인 재정지출이 566억 달러, REFCORP채권의 매입금이 253억 달러라고 보고 있다. 민간부담은 879억 달러 중 60억 달러(6.8%) 인데 이중에는 FHLB의 출연금 12억 달러, REFCORP 채권의 소화를 위한 FHLB와 SAIF가 매입한 48억 달러가 포함되어 있다.
이처럼 공적자금을 조기에 재정 비용화하는 것은 여러 면에서 비용효 율적인 것이었지만 재정부담이 특정 년도에 집중되는 것을 방지하기 위 해 재정에서 직접 출연한 993억 달러를 1989∼1995년의 기간동안 적절 히 분산해서 지원했다. 마지막으로 정부는 지급보증을 통한 공적자금 투 입을 최소화했다. 투입원금에 대해 정부가 지급을 보증한 경우는 없었으 며 REFCORP 채권의 이자에 대해서만 정부 보증이 이루어 졌다. 이는 우리나라와 일본, 그리고 북유럽 3국과는 다른 공적자금 지원방식이라고 할 수 있다.
(3) REFCORP(정리금융공사)債의 이자 상환
FIRREA에서는 REFCORP채의 이자에 대해 FHLB 등이 우선적으 로 부담하고 잔여분에 대해서는 재정에서 보전하도록 지급보증을 했다.
그런데 실제 매년 도래하는 약 26억 달러의 이자비용 중 3억 달러는 FHLB가 부담하고 나머지 23억 달러는 재정에서 부담하고 있다. 따라 서 이자비용의 총 11.5%만을 민간이 부담하는 것으로 볼 수 있다.
[표9] RTC 투입자금의 분담
(단위: 10억 달러) 자 금 조 달 원
합 계 재 정 민 간
RTC정리비용 87.9 81.9 6.0
재정(손실기금) 56.6
REFCORP채 인수분 25.3 4.8
FHLB출연금 1.2
REFCORP 채권의 만기는 2019년, 2020년, 2021년, 2030년에 걸 쳐 있으며 총이자비용은 880억 달러에 달하는 것으로 알려져 있다.
(4) 구조조정기금의 일원화를 통한 상환
1995년 RTC Completion Act에 따라 RTC가 해산하면서 RTC의 잔여 자산과 부채는 1996년에 FRF로 이전되었다. 이로써 S&L 관련 구조조정기금은 FRF로 일원화되었다. FRF는 1989년 FSLIC 파산 이 후 잔여자산 및 부채가 이전된 계정(FRF-FSLIC)과 1996년 1월에 RTC에서 이전된 자산 및 부채 계정(FRF- RTC)을 분리해서 운영하고 상호간의 독립성을 보장하여 어느 한 계정이 채무를 다른 계정으로 변제 하지 못하도록 금지하였다. FRF는 법적으로 모든 자산이 팔리거나 청산 되고 모든 부채가 상환될 때까지 영업을 계속하도록 되어 있다.
그리고 부채를 전액 상환하고 남는 RF-FSLIC 기금은 전액 재정으로
그리고 부채를 전액 상환하고 남는 RF-FSLIC 기금은 전액 재정으로